Статья 11.2. Образование земельных участков

1. Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

1.1. Земельные участки образуются при создании искусственных земельных участков в порядке, установленном Федеральным законом "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Образование земельных участков из искусственно созданных земельных участков осуществляется в соответствии с настоящей главой.

2. Земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки (исходные земельные участки), прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки (далее также - образуемые земельные участки) в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"), за исключением случаев, указанных в в пунктах 4 и 6 статьи 11.4 настоящего Кодекса, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами. (Пункт в редакции, введенной в действие с 1 марта 2015 года Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ.

3. Целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
4. Образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков. Такое согласие не требуется в следующих случаях:
1) образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных государственным или муниципальным унитарным предприятиям, государственным или муниципальным учреждениям;
2) образование земельных участков на основании решения суда, предусматривающего раздел, объединение, перераспределение или выдел земельных участков в обязательном порядке;
3) образование земельных участков в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд.(Пункт в редакции, введенной в действие с 1 апреля 2015 года Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ.

5. Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в частной собственности и принадлежащих нескольким собственникам, осуществляется по соглашению между ними об образовании земельного участка, за исключением выдела земельных участков в счет доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

6. Пункт утратил силу с 1 апреля 2015 года - Федеральный закон от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ.
7. Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в границах застроенной территории, в отношении которой в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации принято решение о ее развитии и заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется лицом, с которым заключен такой договор, в соответствии с документацией по планировке территории, утвержденной в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности.
8. Споры об образовании земельных участков рассматриваются в судебном порядке.

Комментарий к статье 11.2 ЗК РФ

Комментируемая статья устанавливает общие правила образования земельного участка: основания образования, способы образования, технические и юридические требования к образуемым земельным участкам, особенности образования земельных участков в границах застроенной территории, регистрация прав на образованные земельные участки. Положения ст. 11.2 ЗК РФ самым непосредственным образом связаны как с остальными статьями главы I.1, так и с целым рядом положений в главе V и ряда специальных федеральных законов.

Согласно п. 1 ст. 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Если раздел, объединение, перераспределение и выдел осуществляются в отношении существующего земельного участка, то в случае с государственной или муниципальной собственностью образование происходит из земель как совокупности земельных участков и территорий, у которых нет свойств земельного участка. Причем только три способа образования - раздел, объединение и перераспределение - применяются в отношении государственной или муниципальной собственности и прямо перечислены в законодательстве. Вообще же образование земельных участков из таких земель - этап, предшествующий включению их в гражданский оборот; образованный земельный участок не сразу становится объектом такого оборота из-за необходимости прохождения определенных процедур, предваряющих его образование - постановки на кадастровый учет и предоставления его на том или ином праве.

В связи с разделом, объединением и перераспределением исходные земельные участки прекращают свое существование в техническом и юридическом смыслах, и вместо них возникают новые земельные участки. Земельному участку (участкам), в отношении которых осуществлялись кадастровые работы, в ГКН присваивается статус "архивный" (т.е. существовавший ранее). Кадастровый номер "архивного" земельного участка указывается в сведениях из ГКН об образованном участке в качестве "предыдущего кадастрового номера".

Иначе складывается судьба земельного участка, из которого происходит выдел другого земельного участка в счет земельной доли: он сохраняется в измененных границах и с измененной площадью под своим кадастровым номером. В сведениях из ГКН о выделенном участке в качестве "предыдущего кадастрового номера" указывается номер измененного земельного участка.

Тот или иной (иногда как единственно возможный) способ образования земельного участка как объекта гражданского оборота зависит либо от целей, которые ставят перед собой его участники, либо от его технических характеристик, либо от юридических свойств самого земельного участка. Соответственно, различается состав сведений и документов о преобразуемых земельных участках или о землях, содержание межевого плана, юридические основания для его подготовки (и заключение кадастрового инженера в составе межевого плана), кадастрового учета и государственной регистрации прав на образованные земельные участки. Например, юридические свойства земельного участка, находящегося в долевой собственности, предопределяют образование из него другого земельного участка только путем выдела в счет земельной доли. Кроме этого, не допускается выдел из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Исключительно в виде выдела в счет земельной доли происходит образование земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, если число участников долевой собственности превышает 5 человек (абз. 1 п. 1 ст. 12, ст. ст. 13 и 13.1 Закона 101-ФЗ).

Общий юридический принцип образования всех земельных участков установлен пунктом 3 ст. 11.2 ЗК РФ: целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Таким исключением, как нам представляется, является создание искусственного земельного участка, категория и вид разрешенного использования которого зависят исключительно от цели его образования.

Технические характеристики земельного участка определяют и способ образования других земельных участков. Так, например, перераспределить можно только смежные земельные участки, поскольку следствием перераспределения является образования других смежных же участков. Также только в отношении смежных земельных участков возможны действия по их объединению.

На примере конструкций "делимый земельный участок" и "неделимый земельный участок" наглядно проявляются свойства земельного участка как объекта землеустройства и как объекта гражданских прав, которые не всегда зеркально отражаются друг в друге. Иначе говоря, земельный участок может при определенных условиях являться "преобразуемым объектом недвижимости". Технически участок может быть и разделен, однако правовой режим категории земель и вида разрешенного использования устанавливают юридические пределы его делимости ("преобразуемости") и, как следствие, - невозможность постановки образованных земельных участков на кадастровый учет, а тем более их использование по целевому назначению.

Земельный участок может прекратить свое существование. В этом случае, как и при разделе и объединении, проявляются одновременно его и технические, и юридические свойства.

Пункт 1.1 ст. 11.2 ЗК РФ отсылает к Федеральному закону от 19.07.2011 N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках", созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <115> (далее - Закон "Об искусственных земельных участках"). С принятием в российском законодательстве указанного Закона получило закрепление понятие искусственного земельного участка, созданного на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, как сооружения, создаваемого на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий. Искусственно созданный земельный участок может прилегать к существующим земельным участкам или быть изолированным от них (ст. 3) <116>. Следует согласиться с теми учеными, которые считают, что "с технической точки зрения процесс создания искусственного земельного участка следует считать строительством" <117>.

--------------------------------
<115> СЗ РФ. 2011. N 30 (Ч. 1). Ст. 4594.
<116> Болтанова Е.С. Указ. соч. С. 68.
<117> Кирилловых А.А. Правовой режим искусственных земельных участков // Юрист. 2011. N 18. С. 15.

Статья 4 ГрК РФ закрепляет, что к отношениям, связанным с созданием искусственных земельных участков, применяется законодательство о градостроительной деятельности с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "Об искусственных земельных участках".

После ввода сооружения (искусственного земельного участка) в эксплуатацию оно также признается земельным участком и на него распространяется правовой режим земельного участка. Двойное положение искусственного земельного участка законодатель подчеркивает, используя в ст. ст. 12, 15 Закона "Об искусственных земельных участках" два термина: "эксплуатация" искусственных земельных участков, которая осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, и их "использование", которое, так же как и оборот, осуществляется в соответствии с Законом "Об искусственных земельных участках", гражданским и земельным законодательством <118>.

--------------------------------
<118> Болтанова Е.С. Указ. соч. С. 69.

Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает одно из условий возникновения земельных участков для случаев раздела, объединения или перераспределения - согласие землепользователей, землевладельцев, арендаторов и залогодержателей, если речь идет о земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности; согласие землепользователей (которым земельный участок принадлежит на праве безвозмездного срочного пользования), арендаторов и залогодержателей - если преобразуемые земельные участки принадлежат на праве собственности гражданам и юридическим лицам. Письменное согласие правообладателя (или правообладателей, если их несколько) включается в состав межевого плана. Игнорирование письменного несогласия с образованием земельного участка (например, с разделом, если против этого возражает арендатор) свидетельствует о наличии спора <119>. Если преобразуемый земельный участок принадлежит Российской Федерации, субъекту РФ или органам местного самоуправления либо собственность на него не разграничена, то обжалованию подлежит распоряжение (решение) исполнительного органа о разделе, объединении и т.д.

--------------------------------
<119> Решение АС Псковской области от 07.07.2010 по делу N А52-851/2010 // СПС "КП".

Продолжая разговор о необходимости получения от правообладателя согласия на образование земельного участка, нельзя не отметить, что в отдельных случаях федеральный законодатель устанавливает исключения из этого правила, которые не указаны в п. 4 ст. 11.2 ЗК РФ, в том числе и в отношении земельных участков, которые принадлежат правообладателям на праве собственности. Так, например, ст. 10 Закона о введении в действие ЗК РФ устанавливает приоритет Федерального закона от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <120> (далее - Закон N 310-ФЗ) в регулировании вопросов изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В соответствии с ч. 14 ст. 15 Закона N 310, если иное не предусмотрено частью 15.1 настоящей статьи, образование земельного участка в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов допускается с письменного согласия:

--------------------------------
<120> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071.

1) собственника такого земельного участка;

2) землепользователя или землевладельца, за исключением государственных или муниципальных унитарных предприятий и государственных или муниципальных учреждений.

Согласно ч. 15.1 той же статьи образование земельного участка в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов осуществляется без письменного согласия лиц, указанных в части 14 настоящей статьи, в случае, если на образуемом земельном участке, подлежащем изъятию, отсутствуют иные объекты недвижимого имущества, а образуемый земельный участок, не подлежащий изъятию, соответствует требованиям ст. 11.9 ЗК РФ. Суды учитывали приоритет специального федерального закона над нормой п. 4 ст. 11.2 ЗК РФ и отказывали заявителям в удовлетворении их требований о признании недействительными распоряжений главы администрации (губернатора) Краснодарского края об изъятии земельных участков для федеральных нужд в целях размещения олимпийских объектов федерального значения <121>.

--------------------------------
<121> Постановление Пятнадцатого ААС от 07.05.2013 по делу N 15АП-4499/2013 // СПС "КП".

В пункте 5 комментируемой статьи схематично указаны основания образования земельных участков вследствие:

соглашения сособственников в случае выдела земельного участка в счет земельной доли;

соглашения сособственников или решение единственного собственника в случае раздела земельного участка;

соглашения собственников в случае объединения двух и более смежных земельных участков;

соглашения собственников в случае перераспределения двух и более смежных земельных участков.

Для земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения предусматривается либо соглашение участников долевой собственности в соответствии с п. 2 ст. 252 ГК РФ, либо выдел в соответствии со ст. ст. 12, 13, 13.1, 14, 14.1 Закона N 101-ФЗ, то есть подготовка и утверждение проекта межевания на общем собрании участников долевой собственности, либо его согласование путем публикации извещения о необходимости такого согласования в средствах массовой информации по месту расположения исходного земельного участка. Решение общего собрания участников долевой собственности либо ненаправление ими возражений относительно размера и местоположения выделяемого земельного участка (своего рода tacitus consensus populi, молчаливое согласие народа) и будут являться необходимым основанием для выдела земельного участка в счет своей земельной доли или долей.

Пункт 7 ст. 11.2 ЗК РФ является частью института "развитие застроенной территории", в состав которого входят различные элементы, отражающие ту или иную стадию его реализации. Поэтому комментируемый пункт предваряет положения п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ и ст. 46.1 ГрК РФ. Правило п. 7 ст. 11.2 ЗК РФ предусматривает только одну особенность образования земельных участков в границах застроенной территории - образование их лицом, с которым заключен договор о развитии территории. При этом, если мы не обратимся к положениям п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ и не ответим на вопрос, какими способами образуются такие земельные участки, то останется неясным значение положения п. 7 ст. 11.2 ЗК РФ. В рамках института "развитие застроенной территории", после принятия решения о предоставлении земельного участка и заключения договора о ее развитии, застройщик, его заключивший, во-первых, устанавливает за свой счет границы такого земельного участка и проводит его государственный кадастровый учет (п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ). Во-вторых, что не регулируется ни ЗК РФ, ни ГрК РФ, но что вытекает из самого существа развития застроенной территории, застройщик вынужден по мере сдачи в эксплуатацию жилых и нежилых строений образовывать либо части существующего участка под ними, либо самостоятельные земельные участки, а впоследствии еще и земельные участки, которые по каким-то причинам не вошли ни в состав придомовой территории, ни в состав участков под вспомогательными объектами (объектами инфраструктуры). В последнем случае происходит образование (вторичное) земельных участков из "остатков" исходного (первичного) земельного участка. Решение об образовании таких земельных участков вправе принимать сам застройщик. Причем, в-третьих, их образование возможно путем объединения, раздела и даже (теоретически) перераспределения.

Пункт 8 ст. 11.2 ЗК РФ предусматривает рассмотрение споров об образовании земельных участков в судебном порядке. Состав сторон спора и предмет иска (требования) зависят от статуса собственника, вида права на земельный участок и способа его образования. В тех случаях, когда одной из сторон являются публичные юридические лица, спор может осуществляться как в порядке искового производства, так и в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ или 24 АПК РФ. В последнем случае предмет требования сочетает и исковые требования, и оспаривание решения органа государственной власти и органа местного самоуправления. Исковое требование направлено на признание недействительными сделок по передаче третьим лицам в собственность образованных земельных участков. Оспаривание лицом, чьи права и свободы нарушены, акта публичного юридического лица направлено на признание незаконным решения об образовании земельного участка (очень часто о разделе, чем нарушаются права землепользователей, землевладельцев или арендаторов).

В отношениях граждан и юридических лиц по поводу образования земельных участков следует особо указать на иски о выделе земельного участка в счет земельной доли (основание - п. 3 ст. 252 ГК РФ), либо на иски о признании незаконным выдела земельного участка в счет земельных долей, которые основываются либо на п. 3 ст. 252 ГК РФ, либо, если речь идет о категории земель сельскохозяйственного назначения и разрешаются споры о размере и местоположении границ выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка, на ст. 13, п. 15 ст. 13.1, а также статьях 14 и 14.1 Закона N 101-ФЗ, если выдел осуществлен вопреки решению общего собрания об утверждении проекта межевания.

Другой комментарий к статье 11.2 Земельного Кодекса РФ

Комментируемой статьей урегулированы общие правила образования земельных участков. При этом само понятие "образование земельных участков" не раскрывается. В целом можно согласиться с тем, что образование земельного участка представляет собой создание нового объекта недвижимого имущества.

________________
См., напр., Тихомиров М.Ю. Предоставление земельных участков для строительства: новые правила. М.: Изд-во М.Ю.Тихомирова, 2014.

Однако, поскольку земельный участок, в отличие от других объектов недвижимости, не является рукотворным объектом (за исключением искусственных земельных участков), нужно сказать, что в данном случае речь не идет о создании земельного участка как природного объекта, природного ресурса или основы для осуществления хозяйственной деятельности. Под образованием земельного участка в данном случае понимается установление (изменение) местоположения его границ, в результате чего такой земельный участок становится объектом государственного кадастрового учета и объектом прав на землю.

Такой смысл понятия "образование земельного участка" находит свое отражение в ч.1 ст.16 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", предусматривающей осуществление государственного кадастрового учета как в связи с образованием, так и в связи с созданием объекта недвижимости.

К способам образования земельных участков относятся раздел, объединение, перераспределение земельных участков, выдел из земельных участков, а также образование земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которое имеет свои особенности (см. комментарий к ст.11.3 ЗК РФ). Таким образом, можно сделать вывод, что образование земельного участка имеет место во всех тех случаях, когда требуется установить новые границы земельного участка или земельных участков.

________________
См.: Корнеев А.Л. Некоторые вопросы образования земельных участков // Экологическое право. 2012. N 5.

В соответствии с ч.1 ст.6 ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к работам, необходимым для создания искусственного земельного участка, относятся: подготовка документации по разметке территории в планируемых границах искусственного земельного участка; выполнение инженерных изысканий для подготовки проектной документации для создания искусственного земельного участка; подготовка проектной документации для создания искусственного земельного участка (далее - проектная документация); проведение работ по созданию искусственного земельного участка (намыв, отсыпка грунта или проведение работ с использованием иных технологий).

Исходные земельные участки прекращают свое существование с даты государственной регистрации и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки. При этом в соответствии с ч.3 и ч.3.1 ст.24 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" орган государственного кадастрового учета снимает исходные земельные участки с государственного кадастрового учета. Из этого правила имеются исключения.

В частности, согласно ч.3 ст.24 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" исходный земельный участок должен быть снят с государственного кадастрового учета в случае, если право собственности на все образованные объекты недвижимости возникает в силу федерального закона вне зависимости от момента государственной регистрации этого права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

________________
Так, например, согласно ст.16 ФЗ от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" с момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме. Таким образом, у собственников помещений в многоквартирных домах право общей долевой собственности на земельный участок, на котором расположены такие дома, возникает с момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета. При этом, как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 28 мая 2010 года N 12-П "По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю.Дугенец, В.П.Минина и Е.А.Плеханова" (Вестник Конституционного Суда РФ. N 5. 2010) государственная регистрация права общей долевой собственности на данный земельный участок в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним не требуется.

В соответствии с п.1 ст.22 ФЗ от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" основанием для государственной регистрации прав собственности и иных вещных прав на земельные участки, образуемые при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, является:
________________
СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3594; 2008. N 30. Ст.3597; 2014. N 26. Ст.3377.

1) решение об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории или решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, а также решение о безвозмездной передаче земельного участка, находящегося в федеральной собственности и подлежащего образованию, в муниципальную собственность или в собственность субъекта РФ;
2) соглашение о разделе, об объединении, о перераспределении земельных участков или о выделе из земельных участков;
3) иной документ, на основании которого в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами осуществляется образование земельных участков.

Образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов и залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки.

Согласно подп.3 п.3 ст.22.2 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" такое согласие является одним из документов, необходимых для осуществления государственной регистрации прав на образуемые земельные участки. Однако образование земельных участков может осуществляться и без такого согласия на основании решения суда (п.6 комментируемой статьи), что, как отметил Конституционный Суд РФ в Определении от 22 апреля 2014 года N 979-О, может иметь место в тех случаях, когда без судебного решения об образовании новых земельных участков нельзя обеспечить необходимый баланс интересов участников гражданского оборота, в том числе баланс частных и публичных интересов.

Правило, предусмотренное п.5 комментируемой статьи, соответствует общим положениям ст.252 ГК РФ, закрепляющим, что имущество, находящееся в долевой собственности, может быть разделено между ее участниками или по соглашению между ними. Особенности образования земельных участков из земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности, предусматриваются ФЗ от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

________________
СЗ РФ. 2002. N 30. Ст.3018; 2011. N 1. Ст.47.

Комментарии и консультации юристов по ст 11.2 ЗК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 11.2 ЗК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.