Статья 2. Земельное законодательство

1. Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам.

2. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.

3. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

4. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Комментарий к статье 2 ЗК РФ

Комментируемая статья описывает систему источников правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации.

Обращает на себя внимание несоответствие названия статьи и ее содержания. В статье, названной "Земельное законодательство", собственно земельному законодательству посвящены только первые два абзаца пункта 1, оставшаяся часть пункта 1, а также пункты 2 - 4 комментируемой статьи к теме статьи непосредственного отношения не имеют. Комментируемую статью исходя из ее содержания следовало бы назвать "Земельное законодательство и иные правовые акты, регулирующие земельные отношения".

В соответствии с п. 1 ст. 1 ЗК РФ земельное законодательство представляет собой совокупность законодательных актов, принимаемых на уровне Российской Федерации и ее субъектов, которыми регулируются земельные отношения, то есть отношения по использованию и охране земель. Таким образом, при определении земельного законодательства использовалось понятие законодательства в узком (собственном) смысле.

Еще с советских времен в юридической науке обозначился двоякий подход к самому понятию "законодательство". Различали законодательство в широком и узком смысле слова. Под законодательством в широком смысле понималась внешняя форма выражения объективного права, совокупность актов, с помощью которых "воля народа" становится общеобязательной. Иными словами, понятием "законодательство" охватывались различные юридические акты, издаваемые уполномоченными государственными органами и устанавливающие нормы права. В их число входили не только законодательные акты, но и многочисленные подзаконные акты.

Под законодательством в узком (собственном) смысле понимались только законы, то есть нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу, принимаемые законодательными органами.

Практически на всем протяжении советского периода истории отечественного права законодательство понималось расширительно. В 1990-е гг. практика законотворчества стала постепенно склоняться к пониманию законодательства в узком (собственном) смысле. Отход от расширительного подхода к определению законодательства был обозначен уже в части первой Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ, в котором гражданское законодательство определено как совокупность самого Гражданского кодекса РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения (п. 2 ст. 3).

Впоследствии тенденция использования понятия "законодательство" как совокупности исключительно законодательных актов нашла свое подтверждение в ряде иных кодексов - Трудовом кодексе РФ (ст. 5), Лесном кодексе РФ (ст. 2), Водном кодексе РФ (ст. 2) и т.д.

Однако официальный подход к определению понятия законодательства отличается крайней непоследовательностью. В некоторых кодексах и иных федеральных законах по-прежнему можно обнаружить примеры возврата к концепции законодательства в широком смысле: под законодательством продолжает пониматься некий неоднородный по своей юридической природе нормативный массив - совокупность нормативных правовых актов, включая сами законы. Например, в ст. 5 Жилищного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года N 188-ФЗ определено, что жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса РФ, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В этой связи включение в комментируемую статью, посвященную земельному законодательству, положений о подзаконных актах Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также муниципальных правовых актов, регулирующих земельные отношения, выглядит балансированием между определением земельного законодательства в узком смысле (п. 1 ст. 2 ЗК РФ) и расширительным подходом к пониманию земельного законодательства, обозначенным в п. п. 2 - 4 ст. 2 ЗК РФ.

В комментируемой статье земельное законодательство определено как совокупность федеральной компоненты и региональных законов, регулирующих земельные отношения.

В свою очередь, федеральная компонента представлена Земельным кодексом РФ и иными федеральными законами, регулирующими земельные отношения. К их числу следует отнести:

- Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <1>;

--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

- Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" <2>;

--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

- Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <3>;

--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.

- Федеральный закон от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <4>;

--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5276.

- Федеральный закон от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <5>;

--------------------------------
<5> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.

- Федеральный закон от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <6>;

--------------------------------
<6> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.

- Федеральный закон от 19 июля 2011 года N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <7> и т.д. <8>.

--------------------------------
<7> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4594.
<8> Мы не ставили перед собой цели подготовить полный список федеральных законов, входящих в состав земельного законодательства РФ. Земельное законодательство, несмотря на наличие кодифицированного акта, остается по-прежнему несистематизированным. Следует иметь в виду, что продолжают действовать некоторые законодательные акты, принятые еще на заре современной российской государственности. Например, Закон РФ от 11 октября 1991 года N 1738-1 "О плате за землю" (Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424), в котором содержатся нормы, определяющие нормативную цену земли и порядок ее установления.

Федеральная компонента земельного законодательства выступает в качестве lex specialis при регулировании земельных отношений.

Специфика объектов земельных отношений, их органическая взаимосвязь с иными компонентами природной среды обусловливают тесную связь земельного законодательства с рядом "смежных" отраслей российского законодательства - лесного, водного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды, об особо охраняемых территориях, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и т.д.

При регулировании земельных отношений нередко возникают случаи комплексного правового регулирования - нормами земельного законодательства и упомянутых "смежных" отраслей. В ст. 3 ЗК РФ установлен принцип определения применимого права в тех случаях, когда возможно комплексное регулирование земельных отношений различными отраслями российского законодательства. В соответствии с этим принципом нормы упомянутых "смежных" отраслей законодательства применяются к земельным отношениям только тогда, когда эти отношения не урегулированы земельным законодательством, когда по конкретному вопросу в земельном законодательстве отсутствуют соответствующие нормы.

Нормы земельного права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Эта норма, закрепленная в п. 1 ст. 2 ЗК РФ, гарантирует единство правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации. Формально все федеральные законы (как кодексы, так и некодифицированные акты) в Российской Федерации имеют одинаковую юридическую силу. Поэтому без включения нормы, обращенной к федеральным законам, регулирующим земельные отношения, с требованием соответствовать ЗК РФ невозможно выстроить целостную систему земельного законодательства, формирующуюся вокруг своей оси - Земельного кодекса РФ.

Двухуровневая система земельного законодательства, предусматривающая включение в него как федеральную компоненту (ЗК РФ и другие федеральные законы), так и региональное земельное законодательство, обусловлена установленным Конституцией РФ распределением полномочий по регулированию земельных отношений между Российской Федерацией и субъектами РФ.

К ведению Российской Федерации в этой области относятся в соответствии со ст. 71 Конституции РФ: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду; федеральная государственная собственность на земли, другие природные ресурсы и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, социального и экологического развития Российской Федерации; гражданское законодательство в части правовой защиты имущественных отношений, возникающих при использовании и охране земельных объектов, и т.д.

Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности (в том числе на земли и другие природные ресурсы); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории. В этой же статье Конституции РФ закреплено, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды также относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). При этом принятые в соответствии с упомянутой конституционной нормой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

В этой связи следует упомянуть также о дополнительном требовании, установленном Земельным кодексом РФ применительно к законам субъектов Российской Федерации, регулирующим земельные отношения. Все они должны соответствовать Земельному кодексу РФ (п. 1 ст. 2 ЗК РФ).

Земельное законодательство субъектов РФ формируется в соответствии с Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ и с учетом полномочий субъектов Российской Федерации в области земельных отношений, закрепленных в ст. 10 ЗК РФ.

В отдельных статьях ЗК РФ непосредственно определяются те виды земельных отношений, которые регулируются законами субъектов Российской Федерации:

- установление особого правового режима использования земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей (п. 3 ст. 7);

- осуществление охраны земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами (п. 7 ст. 13);

- установление публичного сервитута (п. 2 ст. 23);

- порядок бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц (п. 2 ст. 28);

- установление предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, ведения садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (п. 1 ст. 33);

- порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, для государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 49);

- порядок проведения землеустройства (п. 7 ст. 69);

- условия предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота (п. 4 ст. 81);

- утверждение и изменение границ и правового режима пригородных зон (за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) (п. 3 ст. 86);

- разрешение ограниченной хозяйственной деятельности на землях природоохранного назначения при соблюдении установленного режима охраны таких (п. 2 ст. 97);

- установление зоны охраны объектов культурного наследия в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды (п. 4 ст. 99) и т.д.

По аналогии со структурой федерального земельного законодательства региональное земельное законодательство состоит из "базового" закона субъекта Российской Федерации, регулирующего земельные отношения, и принимаемых в соответствии с ним иных актов регионального земельного законодательства.

Так, в ст. 1 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 года N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" <9> закреплено: "Земельное законодательство Краснодарского края состоит из настоящего Закона и иных законов Краснодарского края, принимаемых в соответствии с федеральным законодательством. Настоящий Закон является основой для других законов и иных нормативных правовых актов Краснодарского края, содержащих нормы земельного права".

--------------------------------
<9> Кубанские новости. 14.11.2002. N 240.

Системообразующий законодательный акт, вокруг которого формируется региональное земельное законодательство, может называться по-разному: Земельный кодекс Республики Татарстан от 10 июля 1998 года N 1736 <10>, Закон Республики Бурятия от 30 декабря 2003 года N 601-III "О земле" <11>, Закон Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" <12>, Закон Карачаево-Черкесской Республики от 9 декабря 2003 года N 61-РЗ "Особенности регулирования земельных отношений в Карачаево-Черкесской Республике" <13>, Закон Мурманской области от 31 декабря 2003 года N 462-01-ЗМО "Об основах регулирования земельных отношений в Мурманской области" <14>, Закон Республики Карелия от 10 июня 2013 года N 1712-ЗРК "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Карелия" <15> и т.д.

--------------------------------
<10> Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2005. N 1 (I часть). Ст. 4.
<11> Собрание законодательства Республики Бурятия. 2003. N 12.
<12> Ежедневные Новости. Подмосковье. 15.07.2006. N 127.
<13> День Республики. 18.12.2003. N 178-179(16383).
<14> Ведомости Мурманской областной Думы. 19.04.2006. N 62. Стр. 154 - 175.
<15> Собрание законодательства Республики Карелия. 2013. июнь. N 6. Ст. 929.

Иные акты земельного законодательства субъекта Российской Федерации могут приниматься по самому широкому кругу вопросов земельных отношений, в том числе и по тем вопросам, которые в соответствии с Земельным кодексом РФ отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации в сфере земельных отношений: Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" <16>, Закон Санкт-Петербурга от 26 мая 2008 года N 278-47 "О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования земельных отношений на территории Санкт-Петербурга" <17>, Закон Республики Алтай от 19 февраля 2013 года N 9-РЗ "О регулировании правоотношений, связанных с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд" <18>, Закон Республики Северная Осетия - Алания от 22.12.2005 N 71-РЗ "О регулировании земельных отношений, связанных с деятельностью садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в Республике Северная Осетия - Алания" <19>, Закон Республики Дагестан от 29 ноября 2007 года N 58 "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан" <20>, Закон Воронежской области от 27 декабря 2012 года N 197-ОЗ "О регулировании отдельных отношений в сфере мелиорации земель на территории Воронежской области" <21> и т.д.

--------------------------------
<16> Ведомости Московской городской Думы. 13.03.2008. N 2. Ст. 290.
<17> Санкт-Петербургские ведомости. 29.05.2008. N 97.
<18> Сборник законодательства Республики Алтай. 2013. Февраль. N 97(103). Ч. 1. С. 80.
<19> Северная Осетия. 01.02.2006. N 17(24568).
<20> Собрание законодательства Республики Дагестан. 30.11.2007. N 18. Ст. 846.
<21> Собрание законодательства Воронежской области. N 36. Ст. 1273.

От федерального и регионального земельного законодательства производны соответствующие блоки подзаконных актов, регулирующих земельные отношения.

Федеральный блок подзаконных актов, регулирующих земельные отношения, представлен нормативными указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и приказами федеральных органов исполнительной власти, регулирующих земельные отношения в соответствии с предоставленными им полномочиями.

Подзаконные нормативные акты, регулирующие земельные акты, формально не входят в состав земельного законодательства, но являются важным элементом нормативно-правового регулирования земельных отношений.

Издаваемые Президентом РФ указы, как это закреплено в п. 1 ст. 2 ЗК РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ и федеральным законам. Указы Президента РФ в системе источников земельного права немногочисленны (Указ Президента РФ от 9 января 2011 года N 26 "Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками" <22>).

--------------------------------
<22> СЗ РФ. 2011. N 2. Ст. 268.

Правительство РФ регулирует земельные отношения через принятие постановлений в соответствии с полномочиями, закрепленными ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ.

Так, например, в соответствии с ЗК РФ, Правительство РФ через принятие соответствующих нормативных правовых актов устанавливает:

- п. 6 ст. 13 ЗК РФ: порядок консервации земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий (Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 года N 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота" <23>).

--------------------------------
<23> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4676.

- п. 2 ст. 14 ЗК РФ: порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению (Постановление Правительства РФ от 27.02.2004 N 112 "Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов" <24>);

--------------------------------
<24> СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 866.

- п. 4 ст. 22 ЗК РФ: общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (Постановление Правительства РФ от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" <25>);

--------------------------------
<25> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3821.

- п. 3 ст. 54 ЗК РФ: порядок принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка (Постановление Правительства РФ от 18 сентября 2013 года N 821 "Об утверждении Правил принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка, предоставленного государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им учреждений), при его ненадлежащем использовании" <26>);

--------------------------------
<26> СЗ РФ. 2013. N 38. Ст. 4832.

- п. 5 ст. 57 ЗК РФ: порядок возмещения убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (Постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 года N 262 "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц" <27>);

--------------------------------
<27> СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1843.

- п. 4 ст. 70.1 ЗК РФ: порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд (Постановление Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" <28>);

--------------------------------
<28> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3646.

- п. 2 ст. 71 ЗК РФ: порядок осуществления государственного земельного надзора (Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 года N 689 "О государственном земельном надзоре" <29>);

--------------------------------
<29> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.

- п. 3 ст. 89 ЗК РФ: правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети (Постановление Правительства РФ от 11 августа 2003 года N 486 "Об утверждении Правил определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети" <30>) и т.д.

--------------------------------
<30> СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3276.

В пункте 3 комментируемой статьи упомянуты акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий. Они также могут содержать нормы земельного права и становиться источниками регионального земельного права, не входя при этом в состав регионального земельного законодательство. Региональные органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, во-первых, в рамках тех полномочий, которыми они наделены, а, во-вторых, на основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, являющихся источниками земельного права. Спектр регулируемых земельных отношений самый разнообразный, но он должен укладываться в рамки полномочий субъекта Российской Федерации, установленных Конституцией РФ и Земельным кодексом РФ. Как правило, в актах регионального земельного законодательства содержится норма, предусматривающая принятие органом исполнительной власти соответствующего регионального подзаконного акта, содержащего норму земельного права. Приведем некоторые примеры таких региональных нормативных правовых актов: Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 9 января 2008 года N 801 "О Концепции государственной земельной политики Республики Саха (Якутия) до 2020 года и мерах по ее реализации" <31>, Постановление Правительства Республики Коми от 10 сентября 2007 года N 209 "О Порядке отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения, использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального значения" <32>, Постановление Правительства Забайкальского края от 22 августа 2011 года N 305 "Об утверждении Порядка бесплатного предоставления в собственность гражданам земельных участков, находящихся в собственности Забайкальского края, и земельных участков на территории города Читы, государственная собственность на которые не разграничена, для индивидуального жилищного строительства" <33>, Постановление Правительства Рязанской области от 5 сентября 2008 года N 194 "О порядке определения размера арендной платы, порядке, условиях и сроках внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Рязанской области" <34>, Постановление Правительства Ярославской области от 19 июля 2010 года N 535-п "Об утверждении Порядка предоставления земельных участков, находящихся в собственности Ярославской области, для целей, не связанных со строительством" <35> и т.д.

--------------------------------
<31> Якутские ведомости. 16.01.2008. N 2.
<32> Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2007. Декабрь. N 12(1). Ст. 5289.
<33> Азия-Экспресс. 01.09.2011. N 35.
<34> Рязанские ведомости. 09.09.2008. N 169.
<35> Документ-Регион. 27.07.2010. N 56.

Нормотворческие полномочия в области регулирования земельных отношений в рамках своих полномочий могут реализовывать органы местного самоуправления.

Издаваемые ими правовые акты, содержащие нормы земельного права, составляют муниципальное земельное право.

Акты муниципального земельного права могут приниматься представительными органами муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования) в соответствии с уставом муниципального образования.

Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в рамках полномочий, закрепленных за ними в Конституции РФ (ст. ст. 13 - 133), Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также в Земельном кодексе РФ.

Муниципальные акты, регулирующие земельные отношения, принимаются на основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих земельные отношения.

Муниципальные акты, являющиеся источниками земельного права, можно сгруппировать по видам полномочий, которые закреплены за органами местного самоуправления в соответствии со ст. 11 ЗК РФ.

Источники муниципального земельного права устанавливают:

- порядок резервирования земель, изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд (Постановление главы города Коврова (Владимирской области) от 11 мая 2007 года N 701 "Об утверждении Положения об изъятии, резервировании земельных участков для муниципальных нужд" <36>, Постановление администрации г. Улан-Удэ от 2 августа 2012 года N 330 "Об утверждении Порядка взаимодействия структурных подразделений администрации г. Улан-Удэ при изъятии земельных участков и находящихся на них объектов недвижимого имущества, в том числе путем выкупа, для муниципальных нужд" <37> и т.д.);

--------------------------------
<36> Ковровские вести. 15.05.2007. N 20.
<37> Правда Бурятии - Неделя. 09.08.2012. N 31.

- правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований (решение Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 28 октября 2011 года N 377-рс "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Майкоп" <38>, решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22 апреля 2008 года N 562 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новороссийск" <39> и т.д.);

--------------------------------
<38> Майкопские новости. 04.11.2011. N 278 - 279.
<39> Новороссийские вести. 23.05.2008. N 45.

- разработка и реализация местных программ использования и охраны земель (Постановление администрации г. Пятигорска от 30 декабря 2013 года N 4986 "Об утверждении муниципальной целевой программы "Охрана земель муниципального образования города-курорта Пятигорска Ставропольского края на 2014 - 2016 годы" <40> и т.д.).

--------------------------------
<40> Пятигорская правда. 14.01.2014. N 3.

На практике муниципальные органы власти принимают муниципальные акты, содержащие нормы земельного права, и по другим вопросам, например:

- определение порядка отнесения муниципальных земель к землям особо охраняемых территорий местного значения (например, Постановление администрации Угличского муниципального района от 18 июня 2012 года N 671 "Об утверждении Порядка отнесения земель Угличского муниципального района к землям особо охраняемых территорий местного значения" <41>);

--------------------------------
<41> Бюллетень органов местного самоуправления Угличского муниципального района. 27.07.2012.

- положение о муниципальном земельном контроле (Постановление администрации муниципального образования Лужский муниципальный район Ленинградской области от 16 декабря 2010 г. N 1386 "Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле за использованием и охраной земель на территории муниципального образования Лужский муниципальный район Ленинградской области" <42>) и т.д.

--------------------------------
<42> Лужская правда. 25.12.2010. N 101.

Другой комментарий к статье 2 Земельного Кодекса РФ

1. Статьей 72 (ч. 1) Конституции РФ установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. "в"), разграничение государственной собственности (п. "г"), природопользование (п. "д"), земельное законодательство (п. "к").

Земельное законодательство в абз. 1 комментируемой статьи рассматривается как законодательство в узком смысле, т.е. совокупность законодательных актов, регулирующих земельные отношения. Однако само понятие "законодательство" в науке и правоприменении употребляется и в широком смысле: как совокупность всех нормативных правовых актов (как законов, так и подзаконных актов) - и в дальнейшем тексте комментируемой статьи именно с этой точки зрения названы указы Президента РФ и акты Правительства РФ, которые регулируют земельные отношения.

При этом в статье указана четкая иерархия актов земельного законодательства, "во главе" которых находится ЗК, а ему должны соответствовать другие федеральные законы, указы Президента РФ, акты Правительства РФ.

Земельное законодательство также можно рассматривать как федеральное земельное законодательство и земельное законодательство субъектов РФ. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В ряде случаев ЗК прямо устанавливает, что данный вопрос, касающийся земельных отношений, регулируется исключительно на федеральном уровне: например, в соответствии со ст. 27 содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК и федеральными законами; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В то же время целый ряд вопросов отнесен ЗК к числу регулируемых законодательством субъектов РФ: это, например, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (ст. 33), установление перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается (ст. 79), утверждение и изменение границ и правового режима пригородных зон, за исключением пригородных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 86).

Однако большинство вопросов, регулируемых земельным законодательством, решается как федеральным, так и региональным законодательством, и в ЗК чаще всего содержатся соответствующие отсылки, такие как в п. 2 ст. 28: "Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".

Нельзя не отметить, что соотношение законодательства РФ и законодательства субъектов РФ по отраслям, являющимся сферой их совместного ведения, представляет собой непростой вопрос с точки зрения и теории, и практики законотворчества <1>.

--------------------------------
<1> См. об этом, например: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2003.

Субъекты РФ в области регулирования земельных отношений довольно часто, восполняя пробелы федерального законодательства, действуют в порядке так называемого опережающего правотворчества, т.е. принимают законодательные и иные нормативные правовые акты по вопросам, по которым федеральный закон еще не разработан или находится в стадии разработки, согласования, принятия. Так, в настоящее время в четырех субъектах РФ приняты законы, регулирующие порядок резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд (соответствующий федеральный закон разработан, но пока не принят).

Что касается указов Президента РФ, то именно этот вид нормативных правовых актов наиболее активно использовался в законодательстве 1990-х годов - практически вся аграрная и земельная реформы регулировались именно указами Президента РФ. Достаточно назвать сыгравшие знаменательную роль в развитии земельного законодательства постперестроечного периода Указы Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", от 14 февраля 1996 г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности", от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" и др. Все они утратили силу в соответствии с Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" <1>, который на сегодняшний день является фактически единственным из действующих указов Президента РФ в области земельных отношений.

--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 851.

2. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.) "О Правительстве Российской Федерации" <1> (ст. 23) Правительство РФ издает акты, имеющие нормативный характер, - в форме постановлений, акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, - в форме распоряжений Правительства РФ.

--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197; 2007. N 6. Ст. 680; N 10. Ст. 1147.

Постановлениями Правительства РФ в настоящее время урегулирована значительная часть земельных отношений. Можно назвать, например, Постановления Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" <1>, от 15 марта 1997 г. N 319 "О порядке определения нормативной цены земли" <2>, от 2 декабря 2000 г. N 918 "Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра" (в ред. от 27 мая 2006 г.) <3>, от 30 июня 2006 г. N 404 "Об утверждении Перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю" <4>.

--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.
<2> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1539.
<3> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4899; 2006. N 23. Ст. 2512.
<4> СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3074.

В некоторых статьях ЗК так же, как и в статьях федеральных законов, содержатся непосредственные указания на то, что тот или иной вопрос регулируется Правительством РФ: например, согласно п. 6 ст. 13 ЗК в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ. Такой порядок установлен Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830.

В комментируемой статье не упомянуты ведомственные нормативные акты. Между тем приказы, инструкции, правила и другие подзаконные нормативные акты, издаваемые органами исполнительной власти в пределах их компетенции, также могут содержать нормы, регулирующие земельные отношения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 12 мая 2008 г.) <1> под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Среди федеральных органов исполнительной власти функциями по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности обладают федеральные министерства. Федеральные агентства и федеральные службы не вправе осуществлять такое регулирование (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ). В пределах своей компетенции они издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности данной федеральной службы или данного федерального агентства.

--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2004. N 21. Ст. 2023; 2005. N 47. Ст. 4880; N 52 (ч. 3). Ст. 5690; 2007. N 8. Ст. 978.

Среди принятых за последнее время наиболее значимых ведомственных нормативных правовых актов в сфере земельных отношений можно назвать Приказ Минэкономразвития России от 4 июля 2005 г. N 145 "Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения", письмо Роснедвижимости от 20 июля 2005 г. N ММ/0644 "О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля", Приказ Минрегиона России от 11 августа 2006 г. N 93 "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка" <1>, Приказ Росрегистрации от 29 августа 2006 г. N 146 "Об утверждении формы выписки из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок" <2>.

--------------------------------
<1> БНА. 2006. N 47.
<2> БНА. 2006. N 36.

3. В субъектах РФ подзаконные нормативные акты принимаются, так же как и на федеральном уровне, органами исполнительной власти субъектов (например, правительствами), как правило, в виде постановлений.

Следует обратить внимание на то, что и в ЗК, и в других федеральных законах при отсылках к законодательству субъектов РФ в одних случаях указывается, что данный вопрос регулируется законами субъектов РФ, в других - просто что вопрос регулируется субъектами РФ. Например, в соответствии со ст. 13 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" споры о местоположении земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, разрешаются участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливается субъектами РФ. Субъектам РФ в данном случае предоставлено самим решать, каким органом и каким нормативным актом будет регулироваться данный вопрос. И они подходят к этому решению по-разному. Так, Законом Краснодарского края от 25 октября 2005 г. N 935-КЗ были внесены изменения и дополнения в Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" <1>, которыми в новую редакцию ст. 28 этого Закона включены нормы об урегулировании споров о местоположении выделяемого в счет доли земельного участка. А в Чувашской Республике и в Республике Хакасия по данному вопросу приняты нормативные акты органами исполнительной власти: это Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 16 июня 2006 г. N 146 "О порядке проведения согласительных процедур для разрешения споров, возникающих при определении местоположения земельного участка, выделяемого в счет земельной доли или земельных долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на территории Чувашской Республики" и Постановление Правительства Республики Хакасия от 25 апреля 2006 г. N 117 "О создании согласительной комиссии по определению местоположения выделяемых участниками долевой собственности земельных участков в Республике Хакасия".

--------------------------------
<1> Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 2002. N 40 (1).

4. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены ст. 11 ЗК.

Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты по земельным вопросам, решение которых находится в сфере их полномочий, а также по земельным вопросам, непосредственно отнесенным федеральным законодательством к сфере регулирования органов местного самоуправления. Например, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п. 1 ст. 33 ЗК), установление порядка ведения муниципального земельного контроля (п. 2 ст. 72) и др. Такие акты принимаются органами местного самоуправления, как правило, в форме решений и постановлений: например, решение Совета депутатов Одинцовского муниципального района Московской области от 18 августа 2006 г. N 13/10 "Об утверждении размеров земельных участков, предоставляемых в собственность для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства в Одинцовском районе", Постановление главы Подольского муниципального района Московской области от 2 августа 2006 г. N 1564 "Об установлении процедуры оформления и предоставления земельных участков на территории Подольского муниципального района", решение Совета депутатов городского округа Юбилейный Московской области от 19 июля 2006 г. N 313 "О Положении "Порядок изъятия для муниципальных нужд земельных участков в границах городского округа Юбилейный Московской области", решение Совета депутатов городского округа Жуковский Московской области от 1 июня 2006 г. N 26/СД "Об утверждении Порядка предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории города Жуковского Московской области".

Комментарии и консультации юристов по ст 2 ЗК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 2 ЗК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.