Статья 27. Ограничения оборотоспособности земельных участков

1. Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.
2. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

3. Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается настоящим Кодексом, федеральными законами.

4. Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами:
1) государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных статьей 95 настоящего Кодекса);
2) зданиями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами);(Подпункт в редакции, введенной в действие с 1 июля 2003 года Федеральным законом от 30 июня 2003 года N 86-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 22 марта 2005 года Федеральным законом от 7 марта 2005 года N 15-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 марта 2015 года Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ; в редакции, введенной в действие Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N 460-ФЗ.

3) зданиями, сооружениями, в которых размещены военные суды;(Подпункт в редакции, введенной в действие с 1 марта 2015 года Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ.

4) объектами организаций федеральной службы безопасности;
5) объектами организаций органов государственной охраны;
6) объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
7) объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;
8) объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний;
9) воинскими и гражданскими захоронениями;
10) инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.

5. Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:
1) в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 настоящей статьи;
2) из состава земель лесного фонда;
3) в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности;
4) занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками;(Пункт в редакции, введенной в действие с 22 января 2015 года Федеральным законом от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ.

5) предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные в пункте 4 настоящей статьи;
6) не указанные в пункте 4 настоящей статьи в границах закрытых административно-территориальных образований;
7) предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации (далее также - размещение) объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения;(Подпункт в редакции, введенной в действие с 1 марта 2015 года Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ.

8) подпункт утратил силу с 1 марта 2015 года - Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ;
9) занятые объектами космической инфраструктуры;
10) расположенные под объектами гидротехнических сооружений;
11) предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;
12) загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли;
13) расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд;
14) в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

6. Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Образование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения регулируется настоящим Кодексом и Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
7. Пункт 6 настоящей статьи не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, сооружениями. (Пункт в редакции, введенной в действие с 1 марта 2015 года Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ.

8. Запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.

Комментарий к статье 27 ЗК РФ

Правовое значение комментируемой статьи заключается в том, что она очерчивает пределы оборота земельных участков, которые заданы принципами земельного права (учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства; приоритет охраны жизни и здоровья человека; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий; сочетание интересов общества и законных интересов граждан - п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Причем нормы ст. 27 ЗК РФ представляют собой самостоятельные и законченные правила несмотря даже на то, что в их структуре иногда содержатся отсылки к другим нормам ЗК РФ или федеральным законам. Возможно, по этой причине применение комментируемой статьи судами не вызывает каких-либо затруднений даже несмотря на то, что в ней не раскрывается понятие "ограничение в обороте/ограничение оборотоспособности".

С точки зрения законодательной логики комментируемая статья подразделяется на шесть самостоятельных частей:

пункт 1 - общая норма об оборотоспособности земельных участков;

абзац 1 п. 2 и п. 4 - перечень видов земельных участков, изъятых из оборота;

абзац 2 п. 2 и п. 5 - перечень видов земельных участков, ограниченных в обороте;

пункт 3 - правило отсылочного характера;

пункты 6 и 7 устанавливают правила в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения. Причем правило п. 6 отсылает как к другим правилам ЗК РФ, так и к специальному закону. Пункт 7 устанавливает изъятие из правила п. 6 комментируемой статьи, прямо перечисляя либо виды разрешенного использования земельных участков, подпадающие под такое изъятие, либо объекты, находящиеся на земельных участках сельскохозяйственного назначения. Последний вопрос законодатель, к сожалению, не развил подробно ни в самом ЗК РФ, ни в специальных законах, хотя он разрабатывается ГрК РФ при регулировании случаев изменения вида разрешенного использования земельного участка в двух случаях: при включении земельных участков в границы населенного пункта или при исключении его из таких границ.

Пункт 8, с точки зрения логики - заключительная шестая часть комментируемой статьи, представляет собой императивную норму, которая связана, с одной стороны, с оборотоспособностью земельных участков, а с другой стороны, с их приватизацией. Этот пункт связан как с ВК РФ, так и с положениями ЗК РФ о границах территорий общего пользования. Хотя, если быть последовательным, подчеркнем: специально о границах указанных территорий (об их установлении) в ЗК РФ ничего не говорится, как и в целом об особенностях определения границ земельных участков. Этот вопрос регулируется Законом N 221-ФЗ, подзаконными актами, а также разъясняется письмами Минэкономразвития России.

При применении комментируемой статьи необходимо также обратить внимание на широкое использование понятия "ограничение в обороте". В п. 1 ст. 27 ЗК РФ оно используется в общем смысле, охватывая и случаи изъятия, и случаи ограничения оборота. Причем в п. 2 комментируемой статьи граница между изъятием и ограничением оборота проходит по линии предоставления или непредоставления земельных участков в частную собственность. Однако исчерпывается ли только этим ограничение оборотоспособности земельных участков? С целью выяснения объема указанных понятий необходимо обратиться к положениям гражданского и земельного законодательства. При этом следует обратить внимание на то, что п. 1 комментируемой статьи в отношении оборота земельных участков на первое место ставит правила гражданского законодательства. Объясняется это тем обстоятельством, что понятие "оборот" является элементом прежде всего цивилистических конструкций.

В комментируемой статье (включая название) используются такие понятия, как "оборотоспособность", "оборот земельных участков", "ограничение в обороте/ограничение оборотоспособности" и "изъятие из оборота".

Оборотоспособность земельных участков представляет собой возможность определять юридическую судьбу земельного участка его собственником в пределах, установленных законом, то есть распоряжаться им <236>.

--------------------------------
<236> Раздел I "Споры о праве собственности на землю" Обзора практики рассмотрения судами Челябинской области дел, связанных с применением законодательства о земле за 2010 - 2011 гг. (утв. Постановлением президиума Челябинского областного суда от 23.11.2011); //www.cab74.ru/news.php?id_news=388&page=325 (дата обращения: 04.01.2014).

Так, согласно п. 1 ст. 129 ГК РФ объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не ограничены в обороте.

Законом или в установленном законом порядке могут быть введены ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав, в частности могут быть предусмотрены виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению (п. 2 ст. 129 ГК РФ).

Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129 ГК РФ).

Пункт 1 ст. 260 ГК РФ предусматривает право собственника совершать одно- и двусторонние сделки в отношении земельных участков, если они не исключены или не ограничены в обороте. Пункт 2 этой же статьи говорит о землях сельскохозяйственного и иного целевого назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением.

ГК РФ, описывая оборот, включает в его содержание, таким образом: а) отчуждение, б) переход вещи от одного лица к другому, в) совершение сделок (в отдельных случаях - по специальному разрешению) с вещью, г) возможность принадлежности вещи только определенным участникам оборота, д) запрет или ограничение использования не по целевому назначению. Соответственно ограничение оборота с цивилистической точки зрения представлено по меньшей мере тремя группами. Во-первых, - запретом на совершение определенных юридических действий в отношении вещи. Во-вторых, - ограничениями на совершение определенных действий с вещью. В-третьих, - принадлежностью определенной вещи только указанным в законе субъектам правоотношений.

С точки зрения предложенной классификации абз. 1 п. 2, п. 4 и п. 8 ст. 27 ЗК РФ (ограничение как изъятие из оборота, запрет приватизации, но не запрет хозяйственного использования) перечисляет объекты, которые относятся к первой группе ограничений, а абз. 2 п. 2 и ст. 5, ст. 27 ЗК РФ (ограничения в обороте, не связанные с изъятием из оборота) - земельные участки, относящиеся ко второй и третьей группам.

Согласно п. 3 комментируемой статьи содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ и федеральными законами. Однако конкретный перечень этих ограничений не выходит за рамки классификации, которая предложена нами с учетом положений ГК РФ. В качестве примера обратимся к землям особо охраняемых территорий и объектов, а затем - к землям сельскохозяйственного назначения. Это позволит выявить общее и частное в составе ограничений различных категорий земель, а также проверить на непротиворечивость существующую классификацию ограничений оборотоспособности земельных участков.

К землям особо охраняемых территорий в соответствии с п. 2 ст. 94 ЗК РФ относятся земли:

1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

2) природоохранного назначения;

3) рекреационного назначения;

4) историко-культурного назначения;

5) иные особо ценные земли в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами.

К землям особо охраняемых природных территорий п. 1 ст. 95 ЗК РФ относит земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

С точки зрения ограничения оборота, во-первых, запрет на приватизацию (то есть запрет на совершение определенных юридических действий) установлен п. 8 ст. 28 Закона N 178-ФЗ и п. 5 ст. 58 Закона N 7-ФЗ: земельные участки в составе земель особо охраняемых природных территорий отчуждению не подлежат.

Суды признают незаконными сделки купли-продажи земельных участков, продавцами в которых выступают публичные образования. Так, например, в 2013 г. судом признан недействительным (ничтожным) договор купли-продажи от 13.01.2010 земельного участка 18955 кв. м с кадастровым номером 69:24:0094701:10, заключенный Комитетом по управлению имуществом муниципального образования "Осташковский район" и ООО "Научно-производственное предприятие "Прогресс-1", в связи с тем, что спорный земельный участок включен в границы округа горно-санитарной охраны курорта местного значения "Селигер". Причем земельный участок находился в населенном пункте - деревне Гуща Ботовского сельского поселения <237>.

--------------------------------
<237> Постановление ФАС СЗО от 28.01.2013 по делу N А66-19006/2011 // СПС "КП".

Аналогичную позицию занял ФАС СЗО 2012 г. и по заявлению о признании незаконным отказа со стороны КУГИ г. Санкт-Петербурга предоставить в собственность земельные участки в границах комплексного заказника регионального значения "Гладышевский" в г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Суд привел в своем Постановлении следующую позицию: земли, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности, на которых в установленном порядке уполномоченным органом путем принятия нормативного акта образованы государственные природные заказники, являются землями особо охраняемых природных территорий и отчуждению в частную собственность не подлежат <238>. Ранее по другому делу в отношении земельного участка в границах комплексного заказника регионального значения "Гладышевский" приведенная правовая позиция была сформулирована Президиумом ВАС от 09.10.2012 N 5366/12 <239>.

--------------------------------
<238> Постановление ФАС СЗО от 27.12.2012 по делу N А56-72146/2011 // СПС "КП".
<239> СПС "КП".

В то же самое время по смыслу п. 2 ст. 27 Закона об особо охраняемых природных территориях земельные участки, на которых находятся памятники природы, могут находиться в собственности, владении и пользовании любых лиц, при этом принимающих на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Однако право на такие участки возникает, как правило, еще до принятия решений о создании указанных природных территорий. В Апелляционном определении Санкт-Петербургского городского суда от 28 ноября 2013 г. N 33-17192/13 указано, что возможность нахождения в границах заказника земельного участка, находящегося в частной собственности, относится к случаям, когда такое право частной собственности было зарегистрировано гражданином до формирования заказника, а не после, как имеет место быть в рассматриваемом случае, т.е. речь идет о формировании заказника без изъятия земельных участков у лиц, в чьей собственности или законном владении они находятся <240>.

--------------------------------
<240> СПС "КП".

Во-вторых, что касается ограничений на совершение определенных юридических действий, то так как национальные парки имеют исключительное право приобретения земельных участков в границах государственных заповедников и национальных парков, соответственно собственники могут продать свои участки только одному-единственному субъекту правоотношений, который прямо указан в законе.

В-третьих, говоря о принадлежности определенной вещи только указанным в законе субъектам правоотношений, укажем, что земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся только в федеральной собственности (п. 6 ст. 95 ЗК РФ). Оговорка в этом же пункте ст. 95 ЗК РФ о том, что допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков, не противоречит положению об исключительном праве РФ на указанные объекты. Исключительное право на приобретение указанных земель в любом случае принадлежит только национальным паркам (п. 6 ст. 95 ЗК РФ).

Наконец, в-четвертых, завершая обзор ограничения оборотоспособности земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, необходимо обратить внимание на запрет:

1) предоставления садоводческих и дачных участков;

2) строительства автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительства и эксплуатации промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами;

3) движения и стоянки механических транспортных средств, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогона скота вне автомобильных дорог;

4) иных видов деятельности, которые запрещены федеральными законами (п. 7 ст. 95 ЗК РФ).

Однако на специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий (на территории государственного природного заповедника) допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом (абз. 2 п. 3 ст. 95 ЗК РФ). Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима (п. 4 ст. 95 ЗК РФ). Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность (п. 5 ст. 24 Закона "Об особо охраняемых природных территориях").

Также нельзя не сказать о том, что, несмотря на особый правовой режим особо охраняемых природных территорий, в национальных парках выделяются зоны традиционного экстенсивного природопользования, которые предназначены для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и в границах которых допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования, а на территориях государственных природных заказников, где проживают малочисленные этнические общности, допускается использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания указанных этнических общностей и сохранение традиционного образа их жизни (подп. "е" п. 1 ст. 15, п. 4 ст. 24 Закона об особо охраняемых природных территориях). И в том и в другом случае фактически осуществляется хозяйственное использование земельных участков в рамках традиционного образа жизни малочисленных народов. Напомним, что в Российской Федерации проживает 34 коренных малочисленных народа, для которых земля и другие природные биологические ресурсы были и остаются решающим источником жизнеобеспечения и сохранения их как этнических общностей. Подавляющее их большинство живет на северных территориях Российской Федерации (около 60% ее площади), границы которых простираются с запада на восток от Кольского полуострова до Чукотки более чем на 6400 км и с севера на юг от островов Северного Ледовитого океана до отдельных северных районов Республики Бурятия, Хабаровского края, Читинской и Амурской областей более чем на 2700 км <241>. С учетом приведенных данных априори ясно, что зоны экстенсивного земле- и природопользования в национальных парках и на территориях государственных природных заказников также значительны по площади.

--------------------------------
<241> Емельянова Т.А. Рациональное использование и охрана земель северных территорий Российской Федерации (экономика и организация): Автореф. дис. . д-ра экон. наук. М., 2006. С. 10.

В подп. 4 п. 5 комментируемой статьи ограничения в обороте установлены также в отношении земельных участков, которые заняты объектами культурного наследия. Специальный подзаконный акт регулирует режим землепользования в их границах. Это Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 N 315 <242>).

--------------------------------
<242> СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2053.

Ограничения в обороте в подп. 10 п. 5 ст. 27 ЗК РФ установлены в отношении земельных участков, которые расположены под объектами гидротехнических сооружений. Правовой режим охранных зон установлен Постановлением Правительства РФ от 06.09.2012 N 884 "Об установлении охранных зон для гидроэнергетических объектов" <243>.

--------------------------------
<243> СЗ РФ. 2012. N 37. Ст. 5004.

Обратимся теперь к категории земель сельскохозяйственного назначения, к особенностям оборота которых отсылают п. п. 6 и 7 комментируемой статьи. Согласно правилу п. 6 ст. 27 ЗК РФ оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Законом N 101-ФЗ. Обращение к последнему с точки зрения конкретного перечня этих ограничений дает следующие результаты. Во-первых, если говорить о запрете на совершение определенных действий в отношении земель сельскохозяйственного назначения, то в соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 1 Закона N 101-ФЗ приватизации не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами.

Во-вторых, если мы обратимся к ограничениям на совершение определенных действий с земельными участками, то это:

двухступенчатая продажа, которая реализуется через а) преимущественное право субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов (подп. 3 п. 3 ст. 1 Закона N 101-ФЗ); б) преимущественное право других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина - члена КФХ на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности (подп. 4 п. 3 ст. 1; абз. 2 п. 1 ст. 12 Закона N 101-ФЗ); в) ограничение свободного распоряжения земельной долей случаями, которые установлены абз. 2 п. 1 ст. 12 Закона N 101-ФЗ;

В-третьих, земельный участок или земельная доля в праве общей долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, могут принадлежать только указанным в Законе N 101-ФЗ субъектам правоотношений, включая публичные образования. Как следствие ст. 5 Закона N 101-ФЗ предусматривает обязанность отчуждения земельных участков или земельных долей:

иностранными гражданами, иностранными юридическими лицами, лицами без гражданства, а также юридическими лицами, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов;

гражданином РФ и (или) одним юридическим лицом (учредителями и участниками которого являются граждане РФ или другие юридические лица, созданные гражданами РФ), если максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района, превышает 10 процентов общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков.

Наконец, в-четвертых, запрет или ограничения в процессе использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, что связано с принципом целевого использования земельных участков (подп. 1 п. 3 ст. 1 Закона N 101-ФЗ), заключаются в нераспространении положений Закона N 101-ФЗ на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения ЛПХ и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК РФ (абз. 2 п. 1 ст. 1 Закона N 101-ФЗ; п. 7 ст. 27 ЗК РФ).

Предложенная классификация видов ограничения оборота земельных участков, на наш взгляд, может быть успешно использована в процессе применения прежде всего п. п. 5, 6 и 7 комментируемой статьи, а также ее п. 4 и п. 8, если возникает вопрос о запретах или ограничениях в процессе использования (хозяйственного использования) конкретных земельных участков.

Включение законодателем в п. 5 ст. 27 ЗК РФ, которая регулирует ограничение в обороте земельных участков, зон санитарной охраны, не являющихся земельными участками в строгом смысле слова, требует отдельных пояснений. В соответствии с подп. 14 п. 5 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, являются ограниченными в обороте и не подлежат передаче в частную собственность.

В соответствии с п. 2.3.2.4 СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" (утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 марта 2002 года N 10 <244>), боковые границы второго пояса зон санитарной охраны должны быть расположены на расстоянии не менее 500 м от уреза воды при летне-осенней межени при равнинном рельефе местности; при гористом рельефе местности - до вершины первого склона, обращенного в сторону источника водоснабжения, но не менее 750 м при пологом склоне и не менее 1000 м - при крутом.

--------------------------------
<244> БНА. 2002. N 19.

В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <245> проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

--------------------------------
<245> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

Основная проблема, на наш взгляд, связана как раз с местоположением границ округов и зон санитарной охраны водных объектов и проектами красных линий. Вопрос о границах возникает в случае возникновения споров граждан и юридических лиц с публичными образованиями, когда происходит обращение с заявлениями о приватизации земельных участков, которые им были предоставлены ранее на праве аренды. К сожалению, подходы федеральных и арбитражных судов по вопросу о том, что считать установлением границ охранных зон, расходятся. Приведем примеры таких подходов.

В 2009 г. Президиум ВС РФ, рассматривая гражданское дело по иску М.М. о признании незаконными решения постоянно действующей комиссии по размещению объектов на территории Мытищинского муниципального района при администрации Мытищинского муниципального района в части п. 30 от 13 февраля 2007 года, п. 45 от 27 марта 2007 года, ответов на обращения N 4340 от 20 июня 2008 года, N 4971 от 14 июля 2008 года, постановил признать право на выкуп земельного участка площадью 200 кв. метров с кадастровым номером 50:12:0070216:0042 в д. Ульянково Мытищинского муниципального района МО по цене, равной 10-кратному размеру ставки земельного налога на единицу площади земельного участка, и обязать ответчика в течение двух месяцев заключить с ней договор купли-продажи указанного земельного участка. Спорный участок, по утверждению администрации, находится во 2-м санитарном поясе зоны охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы.

Из содержащегося в материалах дела сообщения территориального отдела по Мытищинскому району Управления Роснедвижимости по МО от 5 ноября 2008 года усматривается (л.д. 122) в том, что сведения о земельном участке, расположенном по адресу: д. Ульянково, дом 2 "а" (у сосен), в ГКН отсутствуют, а согласно имеющейся в деле выписке из ЕГРП от 23 апреля 2008 года (л.д. 24) следует, что земельный участок размером 400 кв. м, принадлежащий на праве собственности истице, находится в черте населенного пункта д. Ульянково. Данный участок относится к категории "земли поселений", является смежным участком с участком размером 200 кв. м, находящимся в аренде у истицы, который она просила суд выкупить у ответчика. Каких-либо ограничений прав на землю, предусмотренных ст. 56 ЗК РФ, установленных органами местного управления, для указанного участка не зарегистрировано, в том числе данный земельный участок не является ограниченным в гражданском обороте. Этому доказательству, подтверждающему доводы истицы, суд в нарушение ст. 198 ГПК РФ вообще не дал никакой оценки и не указал доводы, по которым его отверг.

Как усматривается из материалов дела и доводов надзорной жалобы, представленный ответчиком в качестве доказательства обоснованности возражений против иска картографический материал за подписью начальника управления архитектуры и градостроительства администрации Мытищинского муниципального района МО Б. не может быть признан надлежащим доказательством по рассмотренному делу, поскольку не позволяет точно установить удаленность земельного участка М. от уреза воды при летне-осенней межени Клязьминского водохранилища <246>.

--------------------------------
<246> Определение ВС РФ от 20 октября 2009 г. N 4-В09-33 // СПС "КП".

Противоположный подход представлен в двух актах арбитражных судов. Между ООО "Надежда-1" и администрацией Мытищинского муниципального района МО заключен договор аренды земли от 10.08.2000 N 2715 сроком на 49 лет в отношении земельного участка площадью 6910 кв. м, с кадастровым номером 50:12:0080202:128, расположенного по адресу: МО, Мытищинский район, д. Грибки, для торговой деятельности. На арендованном земельном участке расположены здание склада и коровник, принадлежащие на праве собственности. В 2011 г. общество обратилось в администрацию с заявлением о передаче в собственность указанного земельного участка. Администрация письмом от 27.10.2011 N 9143 отказала в предоставлении в собственность указанного земельного участка, мотивируя свой отказ тем, что данный земельный участок расположен в границах второго пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения г. Москвы.

Решением от 11 марта 2012 года АС МО и Постановлением ФАС МО от 22 апреля 2013 г. по делу N А41-43082/11 истцу отказали в удовлетворении заявления о признании неправомерным отказа в передаче в собственность земельного участка, арендуемого на основании договора долгосрочной аренды.

Определением ВАС РФ от 8 августа 2013 г. N ВАС-9786/13 ООО "Надежда-1" отказано в передаче дела N А41-43082/11 АС МО в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора.

В соответствии с п. 2.3 Санитарных правил СП 2.1.4.2625-10 зона санитарной охраны гидроузла состоит из 1-го пояса (строгого режима) и 2-го пояса (ограничений). Первый и второй пояса зоны санитарной охраны организуются в том числе для прибрежной полосы Клязьминского водохранилища.

То обстоятельство, что спорный земельный участок находится в границах 2-го пояса (ограничений) зоны санитарной охраны (Клязьминского водохранилища), территория которого относится к зоне ограниченного хозяйственного и градостроительного освоения и предусматривает защиту источника водоснабжения от микробного и химического загрязнения, подтверждается представленной администрацией служебной запиской от начальника управления архитектуры и градостроительства администрации.

Проект установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы утвержден решением исполнительных комитетов Московского городского и областного Советов народных депутатов от 17.04.1980 N 500-1143.

Как указали суды, проект по санитарно-эпидемиологическим правилам в настоящее не разработан, однако в силу п. 1.17 СанПиН 2.1.4.1110-02 отсутствие утвержденного проекта зон санитарной охраны не является основанием для освобождения владельцев водопровода, владельцев объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны, организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан от выполнения требований, предъявляемых настоящим СанПиН. Таким образом, само по себе отсутствие утвержденного проекта зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения не может свидетельствовать о том, что на земельные участки, попадающие в указанные зоны в соответствии с требованиями СанПиН, не распространяются ограничения, установленные законом <247>.

--------------------------------
<247> Постановление ФАС МО от 22.04.2013 по делу N А41-43082/11 // СПС "КП".

Суды (включая ВАС РФ) проигнорировали, по сути, содержание акта обследования от 15.12.2011 N 1090/ВБ, составленный ГУ "Мособлводхоз" (о том, что спорный земельный участок не входит в зону санитарной охраны), а также порочность как доказательства фрагмента топографической основы (материалов топографической съемки 80-х гг. XX в.), на который ссылалась администрация и который не позволял точно установить удаленность арендуемого земельного участка от уреза воды при летне-осенней межени Клязьминского водохранилища <248>.

--------------------------------
<248> Определение ВАС РФ от 08.08.2013 N ВАС-9786/13 // СПС "КП".

Так как в настоящее время отсутствует единообразие в понимании вопроса о действительном местоположении границ зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения, а также как именно они должны закрепляться, то его решение каждый раз будет зависеть от характера доказательственной базы и усмотрения судьи.

Другой комментарий к статье 27 Земельного Кодекса РФ

1. Земельным кодексом и иными актами земельного законодательства определены специальные нормы об обороте земельных участков. Общие нормы об оборотоспособности имущества и имущественных прав определены гражданским законодательством (ГК, иными федеральными законами). Нормами ВК, ЛК, иных федеральных законов, определяющими правовой режим природных ресурсов, установлены положения об обороте таких объектов правоотношений. В целом нормы комментируемой статьи находятся в соотношении с требованиями законодательства об обороте иных объектов, прочно связанных с землей.

Соотношение гражданского и земельного законодательства при регулировании оборота земельных участков основано на признании земельного участка недвижимым имуществом. Это положение отражено в ст. 130 ГК, согласно которой к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки. Как можно заметить, ЗК специально не относит земельный участок к недвижимому имуществу <1>. Правовая характеристика этого объекта становится понятной через нормы, регулирующие переход земельного участка от одного лица к другому (гл. V, VII и др.), который в целом осуществляется по правилам оборота недвижимости.

--------------------------------
<1> Статья 6 ЗК.

Понятие земельного законодательства установлено ст. 2 ЗК. Гражданское законодательство определено ст. 3 ГК: гражданское законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в п. п. 1 и 2 ст. 2 ГК.

Оборотоспособность имущества представляет собой категорию гражданского законодательства. Гражданский кодекс обращается в своих статьях к правовому содержанию оборотоспособности наиболее подробно. Земельный кодекс из всех объектов земельных правоотношений <1> в качестве объекта, обладающего оборотоспособностью, выделил только земельный участок. Именно земельный участок как недвижимое имущество обладает согласно современным нормативным положениям таким правовым качеством, как оборотоспособность. Комментируемая статья, определяя ограничения оборотоспособности, также обращается только к земельным участкам (см. наименование статьи). Согласно ст. 129 ГК, установившей общее понятие оборотоспособности объектов гражданских прав, под оборотоспособностью следует понимать возможность земельных участков свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Из общего положения об оборотоспособности земельных участков исходит и ст. 260 ГК, которая устанавливает, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст. 209 ГК) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

--------------------------------
<1> Статья 6 ЗК.

Следует подчеркнуть, что изъятие и ограничение в обороте земельных участков может быть установлено только федеральными законами, поскольку Конституцией РФ утверждается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55). Кроме того, согласно Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62). А ограничение оборота земельных участков является одновременно и ограничением права граждан и их объединений (в том числе юридических лиц) приобретать в собственность земельные участки (это право установлено ст. 36 Конституции РФ).

2. Изъятие из оборота или ограничение в обороте земельных участков определено ЗК как утвержденные законом условия, при которых участки не могут переходить в собственность установленных субъектов (граждан, иностранных граждан, иных лиц - участников оборота) (ограничение в обороте) или не могут быть объектом сделок вообще (изъятие из оборота). Обращаясь к п. 2 комментируемой статьи, целесообразно определиться с указанием данного пункта и иных норм ЗК на то, что из оборота могут изыматься (или ограничиваться в обороте) не земельные участки, а земли. Правовое содержание данного утверждения основано на одном из принципиальных положений земельного законодательства, согласно которому в оборот не включаются земли (даже если на них не сформированы земельные участки), если они отнесены к категориям земель (см. ст. 7 ЗК), правовой режим которых не предусматривает правовой возможности перехода прав на такие земли от одних лиц к другим. Земельные участки на таких землях могут быть сформированы, но они также не включаются в оборот. Во всяком случае, до тех пор, пока они принадлежат к соответствующей категории земель или виду разрешенного использования в рамках категории.

Земельные участки, не изъятые из оборота, могут быть объектами сделок. Земельный кодекс не содержит специального раздела о сделках, но это не означает, что земельным законодательством не урегулирован ряд важных вопросов данного круга. Кодексом установлены специальные нормы, регулирующие особенности купли-продажи и аренды земельных участков (см. соответствующие статьи).

3. Критерии изъятия земельных участков из оборота должны быть прямо указаны в законе, а основания ограничения в обороте земельных участков определяются в порядке, установленном законом. В соответствии с п. 3 ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Таким образом, ограничение, изъятие из оборота, а также и допущение к обороту земельных участков должно быть урегулировано земельным законодательством, а именно ЗК и иными федеральными законами.

Следует заметить, что на оборотоспособность земель оказывает воздействие правовое решение о включении в оборот (или исключении из оборота) объектов недвижимости (см. комментируемую статью) или природных объектов, на которых они расположены. Так, можно сказать, что ЛК, ВК, Закон РФ "О недрах" и другие составляют основу ограничений в обороте земель соответствующих категорий (земли водного фонда, лесного фонда и др.), обороте земельных участков, на которых расположены эти природные объекты. Особое правовое решение принято для включения в оборот основной части земель сельскохозяйственного назначения (см. п. 6 комментируемой статьи).

Следует обратить внимание на то, что нормы об ограничении в обороте или изъятии из оборота земельных участков могут быть установлены только федеральными законами.

4. Пунктом 4 комментируемой статьи устанавливается закрытый перечень земельных участков, изъятых из оборота. Это означает, что иными нормативными актами (в том числе федеральными законами) не могут быть установлены иные виды земельных участков, изъятых из оборота, в сравнении с уже указанными Кодексом.

При этом к земельным участкам, изъятым из оборота, отнесены в первую очередь государственные природные заповедники и национальные парки как особо охраняемые природные территории, находящиеся в федеральной собственности. Согласно ст. 95 ЗК в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Изъятыми из оборота являются земли, на которых расположены объекты, обеспечивающие государственную безопасность и оборону, а также объекты атомной промышленности государства.

В целом, поскольку размещение перечисленных объектов является основанием для изъятия соответствующих земель из оборота, следует считать, что за прекращением (ликвидацией) данных объектов в установленном порядке должно следовать снятие запрета на оборот земельных участков.

5. Земельные участки, указанные в п. 5 комментируемой статьи, могут быть включены в оборот при соблюдении условий, установленных специальным законодательством, в зависимости от категории земель, либо, как и в случае, указанном ранее в п. 4 комментируемой статьи, в зависимости от объекта недвижимости, расположенной на данном земельном участке, либо в случае принятия решений о резервировании земель.

6 - 7. Земельный кодекс придерживается позиции, согласно которой оборот земель данной категории должен регулироваться специальным федеральным законом. В соответствии с ЗК оборот земель сельскохозяйственного ("производственного") назначения, т.е. предоставленных, как можно понять из соответствующих норм федеральных законов, в целях ведения товарного сельскохозяйственного производства, осуществляется на основании ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

При этом п. 7 комментируемой статьи исключение сделано для земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам для указанных целей и не изъятых из оборота. При этом ЗК определил, что закон должен установить условия предоставления земельных участков в собственность всем основным субъектам, использующим эти земли (см. гл. XIV ЗК).

8. Правовое понятие и основы правового режима береговой полосы установлены ст. 6 ВК. Согласно данной статье береговая полоса - это полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования. Береговая полоса предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км, составляет 5 м.

Береговая полоса болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных федеральными законами водных объектов не определяется. ВК устанавливает, что каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Комментарии и консультации юристов по ст 27 ЗК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 27 ЗК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.