Статья 28. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности

(Утратила силу с 1 марта 2015 года - Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ)

Комментарий к статье 28 ЗК РФ

Комментируемая статья предваряет описание порядка предоставления земельных участков (ст. ст. 30, 30.1, 30.2, 31, 32, 34 ЗК РФ), которая в главе V ЗК РФ следует за статьями вводного, если можно так сказать, характера (ст. ст. 25 - 27, 29, 33 ЗК РФ). Статья 28 ЗК РФ со следующей за ней ст. 29 ЗК РФ объединена, по сути, общим объектом - земельными участками, право собственности на которые не разграничено.

Применяя нормы ст. 28 ЗК РФ, необходимо учитывать то обстоятельство, что возможность распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не поставлена в зависимость от наличия государственной регистрации права <249>.

--------------------------------
<249> Постановление Тринадцатого ААС от 26.11.2013 по делу N А56-8989/2013 // СПС "КП".

Пункт 1 ст. 28 ЗК РФ перечисляет виды прав на предоставляемые земельные участки. Принцип платности закреплен в п. 2 и в п. 5 вместе с оговоркой об исключениях, которая (второе предложение первого абзаца) имеет отсылочный характер. Одно из таких исключений приведено в абз. 2 этого же пункта. Пункт 4 также является нормой-принципом и также сопровождается оговоркой.

Правило второго предложения первого абзаца п. 2 комментируемой статьи предусматривает предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Необходимо разграничивать переоформление и предоставление прав на земельный участок. Анализ п. 9.1 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ позволяет говорить о, по сути, типологической близости переоформления прав на земельный участок и регистрации такого права собственности на земельный участок. Рассматривая отношения предоставления прав на него, нет оснований для противопоставления им именно двух групп отношений: переоформления (ч. ч. 1, 2 п. 9.1 ст. 3 N 137-ФЗ) и перерегистрации (ч. 3 п. 9.1): в обоих случаях возникают отношения по переоформлению прав на земельные участки. Более правильно использовать термин "переоформление" (оформление), поскольку как в первом, так и во втором случае допускается не только изменение существующего (если можно выразиться - очевидного) права собственности (постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения), но и оформление ранее предоставленного (неочевидного) права <250>.

--------------------------------
<250> Болтанова Е.С. Основы правового регулирования застройки земель. С. 212 - 214.

Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает запрет на предоставление в собственность земельных участков, изъятых из оборота, закрытый перечень которых приводится в п. 4 ст. 27 ЗК РФ. Также в этом пункте предусматривается отказ на предоставление в собственность земельных участков в случае установленного законом запрета на приватизацию земельных участков. В соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Запрет на отчуждение земельных участков в составе земель общего пользования также установлен в п. 8 ст. 28 Закона N 178-ФЗ.

Предусмотренный в пункте 4 комментируемой статьи отказ на предоставление в собственность земельных участков в составе земель, которые резервируются для государственных или муниципальных нужд, отсылает нас к статье 70.1 ЗК РФ, в п. 1 которой к таким случаям относятся: размещение объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, создание особо охраняемых природных территорий, строительство водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории.

Правило п. 5 ст. 28 ЗК РФ формулирует принцип возмездного приобретения в собственность иностранными физическими и юридическими лицами земельных участков, находящихся а государственной или муниципальной собственности. Соответственно, в силу принципов свободы договора и диспозитивности в осуществлении субъективных гражданских прав земельные участки, находящиеся в собственности частных лиц, могут отчуждаться ими свободно, в том числе на безвозмездной основе, если федеральным законом не предусмотрено иное. Однако, если земельные участки находятся на приграничных или иных установленных особо территориях Российской Федерации, иностранные физические и юридические лица - собственники расположенных на них зданий, строений, сооружений, имеют лишь преимущественное право аренды таких земельных участков <251>. Иностранцам запрещается приобретать земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, в границах морских портов, расположенные в закрытых административно-территориальных образованиях и особых экономических зонах <252>.

--------------------------------
<251> Бобряшова М.А. Права на земельные участки иностранных физических и юридических лиц в России: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2012. С. 24.
<252> Селифонова С.Ю. Правовое регулирование земельных отношений с участием иностранных лиц: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2012. С. 10.

Другой комментарий к статье 28 Земельного Кодекса РФ

1. Пунктом 1 комментируемой статьи определяется, на основании какого права могут быть предоставлены земельные участки гражданам и юридическим лицам из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Правовое содержание термина "предоставление" при обращении к отношениям по приобретению прав на земельные участки из публичной собственности выявлено еще недостаточно. Как считаем, предоставить земельный участок означает для уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления принять решение о передаче гражданину либо юридическому лицу земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности на основании права, установленного комментируемым пунктом. В случае если возникновение права лица на участок связано с заключением договора (приобретение в собственность, в аренду), к действиям уполномоченных органов по предоставлению участка следует отнести заключение соответствующего договора с гражданином или юридическом лицом, так как без этого действия использование участка приобретателем невозможно.

Предоставление земельного участка следует отличать от действий по переоформлению права на земельный участок или от иных действий по изменению вида права, на основании которого лицо участок использует. Земельный участок предоставляется лицу, которое до этого не обладало на него правами. При переоформлении (изменении) права на участок лицо уже владеет и пользуется (или по крайней мере пользуется) участком на основании какого-либо права. Так что вновь "передавать" землю такому лицу нет необходимости. В данном случае речь ведется только об изменении правового титула, на основании которого лицо осуществляет пользование и владение землей.

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает основное правило, согласно которому основания бесплатного приобретения земель из государственной или муниципальной собственности могут быть предусмотрены только федеральными законами либо законами субъектов РФ. Например, согласно п. 2.1 ст. 30 ЗК земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, в собственность бесплатно. В соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК в собственность бесплатно предоставляются земельные участки религиозным организациям, имеющим в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

При обращении к содержанию ст. 28 ЗК Конституционный Суд РФ разъяснил <1> следующее. Согласно абз. 2 п. 1 ст. 36 ЗК юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены данным Кодексом и федеральными законами, имеют исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков, на которых они расположены. При этом в силу ст. 28 ЗК предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату, и только в исключительных случаях, предусмотренных данным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ, оно может осуществляться бесплатно (с учетом качества, целевого назначения, местонахождения земель и других критериев).

--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. N 513-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "АЗС-Сервис" на нарушение конституционных прав и свобод положением абзаца первого пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Следовательно, общий порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность юридических лиц применяется в соответствии с одним из основных принципов приватизации государственного и муниципального имущества - отчуждения такого имущества в частную собственность на возмездной основе. Определяя этот порядок в законе, как того требует ст. 36 (ч. 3) Конституции РФ, законодатель вправе устанавливать и конкретные механизмы реализации закрепленного данной статьей права граждан и их объединений иметь в частной собственности землю с учетом того, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

3. Пункт 3 комментируемой статьи признан утратившим силу Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества".

4. Пункт 4 комментируемой статьи представляет собой ограничение публичного собственника в волеизъявлении при предоставлении земельного участка.

При этом заметим, что решением ВС РФ от 28 февраля 2003 г. N ГКПИ03-52 разъяснено, что предусмотренные п. 4 ст. 28 ЗК основания для отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков предполагают регулирование отношений по предоставлению свободных земельных участков, а не тех, которые уже предоставлены юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование.

Правовое значение данного пункта заключается и в том, что, в случае если государство посчитает необходимым сохранить часть земель в государственной или муниципальной собственности, законодательно должно быть определено, какие земли, в каких случаях не могут быть предоставлены в частную собственность.

Перечень случаев, дающих основание для отказа в предоставлении участков в собственность граждан или юридических лиц, является закрытым.

5. На основании п. 5 комментируемой статьи в целом не может быть предусмотрено бесплатное предоставление земельных участков иностранным гражданам.

Комментарии и консультации юристов по ст 28 ЗК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 28 ЗК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.