Статья 51. Реквизиция земельного участка

1. В случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции.
2. Реквизицией не является изъятие земельных участков, осуществляемое в порядке изъятия для государственных или муниципальных нужд на условиях и в порядке, которые установлены главой 7.1 настоящего Кодекса.(Пункт в редакции, введенной в действие с 1 апреля 2015 года Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ.

3. В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка, устанавливаемая в соответствии со статьей 66 настоящего Кодекса, или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок.
4. Собственник земельного участка, у которого реквизирован земельный участок, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми осуществлена реквизиция, требовать возврата ему реквизированного земельного участка в судебном порядке.

5. В случае наступления обстоятельств, указанных в пункте 1 настоящей статьи, при отсутствии необходимости реквизиции земельного участка он может быть временно, на период действия этих обстоятельств, занят для использования в целях, указанных в пункте 1 настоящей статьи, с возмещением собственнику земельного участка убытков, причиненных в связи с временным ограничением его прав.

6. Оценка, в соответствии с которой собственнику земельного участка компенсируются стоимость реквизированного земельного участка, убытки, причиненные в связи с его реквизицией или временным ограничением его прав, может быть оспорена собственником земельного участка в судебном порядке.

Комментарий к статье 51 ЗК РФ

Реквизиция земельного участка - разновидность принудительного изъятия земельного участка, категория гражданского права <469>. Комментируемая статья развивает положения ст. 242 ГК РФ. Главное отличие реквизиции земельного участка от реквизиции других видов имущества заключается в том, что в первом случае собственнику возмещаются убытки, а во втором - выплачивается стоимость имущества. Еще одно отличие реквизиции земельного участка от реквизиции других видов имущества заключается в возможности временного занятия земельного участка с возмещением убытков, причиненных в связи с временным ограничением прав (п. 5 ст. 51 ЗК РФ).

--------------------------------
<469> В некоторых работах юристы настойчиво и при этом неправильно переводят латинский термин requisitio как "требование" (Тихомиров М.Ю. Реквизиция земельных участков // Право и экономика. 2007. N 9) или как "требование принудительного возмездного изъятия имущества в собственность или во временное пользование" (Ромадин М.С. Проблемы применения реквизиции земельных участков в свете нового Земельного кодекса РФ // Мир права. 2003. N 3; //www.esplaw.ru/publications/2/ (дата обращения: 04.01.2014). На самом деле requisitio, onis - "дознание; розыск" (Бартошек М. Римское право: понятие, термины, определения. М.: Юридическая литература, 1989. С. 274); "исследование" (Дворецкий И.Х. Латинско-русский словарь. М.: Русский язык, 1998. С. 666; Малинин А.М. Латинско-русский словарь. М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1961. С. 593).

Из содержания п. 1 комментируемой статьи следует, что реквизиция осуществляется, во-первых, на основании ненормативного акта (в п. 1 ст. 242 ГК РФ прямо говорится о решении государственных органов) и, во-вторых, федеральным исполнительным органом государственной власти или исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Органы местного самоуправления правом принятия решений о реквизиции законом не наделены.

Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет различие между реквизицией (осуществляемой в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства) и изъятием для государственных или муниципальных нужд. Водораздел между ними проходит по признаку чрезвычайности (обстоятельств, носящих чрезвычайный характер) и, следовательно, срочности, безотлагательности совершения необходимых действий. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд не может иметь чрезвычайный, то есть непредвиденный, характер; оно запланировано, осуществляется последовательно в соответствии со строгим соблюдением установленных процедур и сроков, нарушение которых может повлечь за собой отмену акта об изъятии земельного участка.

Пункт 4 ст. 51 ЗК РФ гарантирует собственнику реквизированного земельного участка право требовать в судебном порядке возврата ему этого участка на случай, если указанный участок не возвращен в натуре при прекращении действия обстоятельств, послуживших основанием реквизиции. Юридическим основанием иска в таких случаях могут служить, по мнению М.Ю. Тихомирова, ст. 301 ГК РФ (истребование имущества из чужого незаконного владения) и ст. 51 ЗК РФ <470>. Однако, как мы полагаем, вопрос о юридическом основании в данном случае не может быть решен однозначно, так как ни в ст. 51 ЗК РФ, ни в ГК РФ мы не находим указаний на то, на каком правовом титуле государство будет владеть и пользоваться земельным участком (об этом мы также говорим далее).

--------------------------------
<470> Тихомиров М.Ю. Указ. соч.

Как следует из положений п. 6 ст. 51 ЗК РФ и общего смысла других пунктов комментируемой статьи, решение о реквизиции не подлежит обжалованию в судебном порядке. Собственник может оспорить в судебном порядке только отчет о стоимости (оценку) реквизированного земельного участка (так же в соответствии с п. 2 ст. 242 ГК РФ) и размер убытков, причиненных в связи с его реквизицией. Это дополнительно подчеркивает чрезвычайный характер реквизиции и чрезвычайность (исключительность) обстоятельств, которые государству необходимо преодолеть. По мнению М.Ю. Тихомирова, речь в п. 6 комментируемой статьи идет не только об оспаривании размера убытков, причиненных реквизицией земельного участка, но и временным ограничением прав собственника в случаях, когда его земельный участок не подвергается реквизиции, но используется в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства (п. 5 ст. 51 ЗК РФ) <471>.

--------------------------------
<471> Там же.

Положения комментируемой статьи, как это видно из юридической литературы, до настоящего времени существуют в качестве идеальной конструкции, которая не подверглась испытаниям реальной практикой. Отсутствие ссылок на судебные решения - тому доказательство. После серьезной аналитической статьи 2003 г. М.С. Ромадина <472> другие исследователи, обращавшиеся к толкованию ст. ст. 242 ГК РФ и 51 ЗК РФ, не вышли за пределы частных различий норм гражданского и земельного законодательства по рассматриваемому вопросу <473>. Между тем М.С. Ромадин указал на внутренние противоречия ст. 51 ЗК РФ, которые до 2014 г. остались законодателем неразрешенными.

--------------------------------
<472> Ромадин М.С. Указ. соч.
<473> См.: Научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под ред. С.А. Боголюбова. С. 334 - 337 (автор комментария к ст. 51 ЗК РФ - Е.Л. Минина). См. также: Галиновская Е.А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения: Научно-практическое пособие. С. 222 - 224.

Так, например, если сравнивать п. 1 ст. 51 ЗК РФ и п. 5 этой же статьи, то неизменно приходишь к выводу, что законодатель в ст. 51 ЗК РФ предусмотрел две разновидности изъятия земельного участка: 1) временное занятие земельного участка, которое является временным ограничением прав собственника земельного участка; 2) временное изъятие земельного участка, которое является временным прекращением прав собственника земельного участка. И хотя данный вывод по своей сути является абсурдным (при этом хотелось бы подчеркнуть, что абсурдность выводов вовсе не влечет их неправильности), законодатель в п. п. 1 и 2 ст. 51 ЗК РФ, приводя определение временной и постоянной реквизиции земельных участков, заставляет делать еще более нелепый вывод - временное прекращение прав собственника земельного участка не является прекращением права собственности на земельный участок и влечет поэтому не возмещение стоимости земельного участка, а всего лишь компенсацию убытков. Нелепость этого вывода заключается прежде всего в том, что в соответствии с гражданским законодательством (как, впрочем, и в соответствии с общей теорией права) временного прекращения прав быть в принципе не может. Право или принадлежит одному лицу, или прекращается при передаче другому лицу или при уничтожении вещи.

Также законодатель, говоря в ст. 51 ЗК РФ о временном изъятии земельного участка у его собственника (п. 1 ст. 51 ЗК РФ) и о временном занятии земельного участка (п. 5 ст. 51), никоим образом не указывает, на каком правовом титуле государство будет владеть и пользоваться земельным участком. Законодатель в ст. 51 ЗК РФ предусмотрел для государства возможность возникновения беститульного владения при реквизиции земельного участка.

Еще одним аргументом в пользу того, что реквизиция земельного участка влечет переход права собственности, является, по мнению М.С. Ромадина, то, что ст. 51 ЗК РФ находится в главе VII ЗК РФ "Прекращение и ограничение прав на землю" и в этой главе только ст. 56 ЗК РФ посвящена ограничению прав на землю, все остальные статьи регулируют прекращение прав на землю, в том числе и ст. 51 ЗК РФ <474>.

--------------------------------
<474> Ромадин М.С. Указ. соч.

Другой комментарий к статье 51 Земельного Кодекса РФ

1. Отношения по поводу реквизиции имущества в целом урегулированы ГК. Согласно ст. 242 ГК реквизиция производится в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер. Имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, которые установлены законом, с выплатой ему стоимости имущества. Это, собственно, и составляет содержание реквизиции. В соответствии с ГК реквизиция осуществляется возмездно - собственнику возмещается стоимость имущества, право на которое прекращается. Оценка реквизируемого имущества производится органом, осуществляющим реквизицию, на основании законодательства об оценочной деятельности. Если же собственник не согласен с проведенной оценкой, он может оспорить ее в суде.

Гражданский кодекс также определяет, что лицо, имущество которого реквизировано, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать по суду возврата ему сохранившегося имущества.

2. Право собственности на земельный участок может быть прекращено и на основании его изъятия (выкупа) для государственных и муниципальных нужд. Однако основания и порядок прекращения права собственности (как и то, что при выкупе для государственных и муниципальных нужд право собственности действительно прекращается) отличают этот институт от реквизиции земельных участков.

3. Следует обратить внимание на то, что ЗК, следуя основаниям осуществления реквизиции, определенным ГК, вносит в ее правовое содержание новые элементы, которые действуют только для земельных участков. Так, устанавливается, что земельный участок может быть изъят уполномоченными исполнительными органами государственной власти у его собственника временно в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз.

Есть и другое отличие: поскольку реквизиция представлена ЗК как временное изъятие, собственнику возмещается не стоимость участка, а убытки и выдается документ о реквизиции. Предполагается, что земельный участок будет возвращен собственнику после прекращения оснований реквизиции. И только в случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка. При этом устанавливается, что оценка, в соответствии с которой собственнику земельного участка компенсируются стоимость реквизированного земельного участка, убытки, причиненные в связи с его реквизицией или временным ограничением его прав, может быть оспорена собственником земельного участка в судебном порядке.

4. Существенные отличия категории реквизиции ЗК и категории реквизиции ГК дают основание сделать вывод о том, что ЗК урегулировал в этом случае одноименный, но иной круг отношений. Во-первых, при реквизиции земельного участка речь идет скорее не о прекращении права собственности (что можно безоговорочно сказать о реквизиции по ГК), а об особом виде временного изъятия участка. Право собственности может быть прекращено только при невозможности возврата участка. Это подтверждается и тем, что только в этом случае выплачивается стоимость земельного имущества, т.е. производится его выкуп. Во-вторых, реквизиция предусматривается ЗК для изъятия земельных участков не только у собственников, но и у пользователей, в том числе арендаторов и лиц, обладающих правом пожизненного наследуемого владения. Гражданский кодекс предусматривает реквизицию только имущества, находящегося в собственности.

5 - 6. Земельным законодательством установлена в какой-то степени сходная с реквизицией земельного участка процедура временного занятия земельного участка. Временное занятие происходит по тем же основаниям, что и реквизиция, но не требует изъятия земли. В принципе это должно означать, что собственник участка вправе (по возможности) им владеть и пользоваться, что естественным образом влияет и на размер возмещаемых убытков. Действия по временному занятию участка влекут за собой, как это утверждено ЗК, временное ограничение прав на земельный участок.

Земельным кодексом не определено, имеет ли собственник право на отчуждение права собственности при реквизиции участка или его временном занятии. Нормативного запрета о заключении сделок подобного рода нет. Поэтому, как представляется, собственник может передать право собственности другому лицу вместе со всеми установленными обременениями участка.

Комментарии и консультации юристов по ст 51 ЗК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 51 ЗК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.