Статья 84. Порядок установления или изменения границ населенных пунктов

1. Установлением или изменением границ населенных пунктов является:
1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;
2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).
2. Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. (Пункт в редакции, введенной в действие с 1 марта 2015 года Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ.

3. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Комментарий к статье 84 ЗК РФ

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Документы территориального планирования в соответствии с п. 1 ст. 9 ГрК РФ определяют назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Статус документов территориального планирования муниципальных образований определен в ст. 18 ГрК РФ. К таким документам относятся:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Требования к содержанию генерального плана поселений и городских округов установлены в ст. 23 ГрК РФ. Генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Порядок изменения границ муниципального образования (границ населенных пунктов) установлен ст. 12 Закона N 131-ФЗ.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации либо федеральных органов государственной власти.

В отдельных случаях, например, когда изменение границ поселений влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, необходим учет мнения населения данных таких пунктов.

Положение п. 4 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" было подтверждено КС РФ. В соответствии с Определением КС РФ от 6 марта 2008 года N 214-О-П предполагается учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, что должно осуществляться в порядке, устанавливаемом в законах субъектов Российской Федерации, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований <669>.

--------------------------------
<669> Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. N 5.

В свою очередь положения о территориальном планировании, которые являются частью генерального плана, включают в себя:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, городского округа, особенности согласования проекта генерального плана определяются в ст. ст. 24 - 25 Закона N 131-ФЗ, а также ст. ст. 19 - 23 ГрК РФ.

Анализ указанных положений законодательства, посвященных документам территориального планирования, позволяет выделить два аспекта этой функции. Во-первых, фиксация существующего статуса территорий (в форме карт (схем) границ муниципальных образований, границ земель различных категорий, границ зон различного функционального назначения, зон с особыми условиями использования территории, границ территорий объектов культурного наследия и т.д.). Во-вторых, юридическое закрепление планируемого изменения их правового режима. Предусмотренные в документах планирования проектные решения по использованию территорий на перспективу служат основанием для резервирования земель, изменения их целевого назначения, установления ограничений прав на земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости, то есть порождают вполне конкретные юридические последствия <670>.

--------------------------------
<670> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова // СПС "КП" (далее - Комментарий к ЗК РФ / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова).

Тем не менее, предусмотренный порядок изменения границ участков населенных пунктов не является универсальным. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Данное полномочие Советом Федерации Российской Федерации реализуется на основании ч. 1 ст. 102 Конституции РФ.

Редким примером такого документа является Постановление СФ ФС РФ от 27 декабря 2011 года N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью" <671>.

--------------------------------
<671> Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: //council.gov.ru/activity/documents/9213 (дата обращения: 07.03.2014).

В соответствии с ч. 3 ст. 67 и п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, на основании решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации - города федерального значения Москвы и Московской области об изменении границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью, Совет Федерации Российской Федерации принял решение об утверждении с 1 июля 2012 года изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью в соответствии с согласованными между ними картографическим изображением и картографическим описанием линии границы.

В ЗК РФ сохранилась норма законодательства о том, что включение земельных участков в черту поселений не влечет за собой прекращения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Положение п. 3 комментируемой статьи обеспечивает стабильность прав на землю.

Другой комментарий к статье 84 Земельного Кодекса РФ

1. Статья 84 ЗК, прежнее название которой было "Черта городских, сельских поселений и порядок ее установления", с 1 января 2007 г. имеет полностью обновленную редакцию, которая была введена ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс.

Комментируемый пункт посвящен способам установления и изменения границ населенных пунктов. Приводимый здесь перечень, состоящий из двух таких способов, является исчерпывающим. При этом оба способа тесно связаны с положениями градостроительного законодательства, поскольку имеют отношение к институту территориального планирования.

Первый способ имеет отношение к утверждению и изменению генерального плана городского округа или поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в их границах. Под городским округом ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления понимает городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Под муниципальным районом, в свою очередь, понимается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Законодательное определение понятия поселения, равно как и его составляющих - городского и сельского поселения, указывалось в комментарии к ст. 83 ЗК. Все указанные определения приведены в ч. 1 ст. 2 вышеуказанного Федерального закона.

Согласно ст. 18 Градостроительного кодекса генеральные планы поселений и городских округов относятся к числу документов территориального планирования муниципальных образований. Вопросам содержания генеральных планов посвящена ст. 23, вопросам их подготовки, согласования и утверждения - ст. ст. 24 и 25, а регулированию их реализации - ст. 26 Градостроительного кодекса. Данные статьи довольно объемны по содержанию, и их рассмотрение не входит в задачи настоящего комментария. Отметим лишь, что генеральные планы включают в себя положения о территориальном планировании, а также соответствующие карты (схемы), на которых отображаются, помимо прочего, границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (п. 2 ч. 6 ст. 23 Градостроительного кодекса). Утверждение в установленном порядке генеральных планов городских округов и поселений входит в компетенцию их представительных органов местного самоуправления (ч. 13 ст. 24 Градостроительного кодекса).

Второй способ установления или изменения границ населенных пунктов касается лишь сельских населенных пунктов, расположенных за пределами поселений (на межселенных территориях). Сама возможность наличия таких населенных пунктов базируется на соответствующих положениях ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, имеющих отношение к регулированию статуса территорий с низкой плотностью населения, которые Закон позволяет не включать в состав территорий поселений (п. 1 ч. 1 ст. 11 названного Закона). Согласно ч. 4 ст. 19 Градостроительного кодекса, границы населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях, отображаются на картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района. Именно к ним и отсылает комментируемый пункт в качестве документов, устанавливающих или изменяющих границы соответствующих сельских населенных пунктов. Вопросам содержания, подготовки, согласования, утверждения и реализации схем территориального планирования муниципального района посвящены ст. ст. 19 - 22 Градостроительного кодекса.

2. Данный новый по своему содержанию пункт регулирует особый порядок утверждения и изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и представляет собой исключение из рассмотренных выше правил, предусмотренных п. 1 этой же статьи. Принятие решений по данному вопросу отнесено теперь к исключительной компетенции Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Какие-либо иные решения или согласования, равно как и утверждение решения Совета Федерации по данному вопросу каким-либо иным органом или должностным лицом, не требуются.

Следует отметить, что порядок утверждения или изменения границ Москвы и Санкт-Петербурга претерпел, таким образом, существенные изменения. До 1 января 2007 г., согласно п. 4 ст. 84 ЗК, черта указанных городов подлежала утверждению и изменению федеральным законом по согласованному представлению законодательных органов Москвы и Московской области, а также законодательных органов Санкт-Петербурга и Ленинградской области. А в период действия Градостроительного кодекса 1998 г. даже имела место существенная коллизия между его ст. 36 и приведенным положением прежней редакции ст. 84 ЗК, поскольку согласно ст. 36 Градостроительного кодекса проекты черты Москвы и Санкт-Петербурга подлежали утверждению Правительством РФ по итогам их разработки органами государственной власти данных городов и согласования с органами государственной власти сопредельных территорий (т.е. Московской и Ленинградской областей).

3. Пункт 3, по аналогии с отмененным с 1 января 2007 г. п. 6 ст. 84 ЗК, закрепляет гарантии неизменности прав на земельные участки, возникшие до изменения границ населенных пунктов, повлекшего включение данных участков в состав территории населенных пунктов. Данная гарантия распространяется на всех без исключения субъектов прав на землю (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков).

Следует, однако, отметить, что в комментируемом пункте речь вовсе не идет о полной сохранности правового режима земельных участков. Ведь с включением соответствующих земель в границы населенных пунктов они неизбежно, в силу ст. 83 ЗК, приобретают статус земель населенных пунктов, и с этого момента на них распространяются все применимые к данным землям нормы законодательства, т.е. происходит перевод земель из одной категории в другую, что подтверждается также и абз. 8 п. 1 ст. 8 ЗК. Таким образом, п. 3 следует толковать в качестве юридической гарантии сохранения ранее возникшего права (титула) в отношении земельного участка, но не его правового режима.

Комментарии и консультации юристов по ст 84 ЗК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 84 ЗК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.