Статья 86. Пригородные зоны

(Утратила силу с 1 марта 2015 года - Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ)

Комментарий к статье 86 ЗК РФ

Статья 86 ЗК РФ определяет правовой статус пригородных зон. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи в состав пригородных включаются земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.

Вопрос о необходимости совместного планирования использования территории города и прилегающих к его границам земель начал обсуждаться в научной литературе еще в середине прошлого века. Это связано как с объективными процессами урбанизации, так и с возникновением ряда весьма важных градостроительных проблем, решение которых требует формирования пригородной зоны, освоения значительных территорий, окружающих город, без изменения его границ. При этом в основе формирования пригородной зоны находятся интересы развития не только города как такового, но и прилегающих территорий. Проектирование и последующее формирование города и пригородной зоны следует рассматривать как единый процесс <675>. По этой причине в перечень материалов технико-экономических основ каждого города долгое время входила специальная схема, отображающая его расположение, место в системе расселения, функциональные связи с другими поселениями, земли под основными видами транспорта, лесными массивами, инженерными сооружениями.

--------------------------------
<675> Пригородные зоны крупных городов / В.А. Каменский, М.Е. Вайтенс и др. Л., 1963. С. 6 - 7.

Выделение пригородной зоны особенно актуально для мегаполисов. В этом случае особенно важно согласовать перспективы развития города и окружающих его муниципальных образований. Поэтому в последние годы законодательство о пригородной зоне принимается не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации <676>.

--------------------------------
<676> Комментарий к ЗК РФ / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова.

Подобным примером служит Закон Нижегородской области от 5 декабря 2008 года N 172-З "О пригородных зонах городов в Нижегородской области" <677> (далее - Закон НО).

--------------------------------
<677> Нижегородские новости. 13.12.2008. N 231.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона НО под пригородной зоной понимается территория, находящаяся за пределами границы города, входящая в состав территории данного муниципального образования и не входящая в состав территорий иных поселений, выполняющая функции в соответствии с назначением выделяемых в составе пригородной зоны территорий сельскохозяйственного производства, зон отдыха населения, резервных земель для развития города, а также зеленых зон, с утвержденными границей и правовым режимом.

В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами границ городов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи в Закон НО включено положение о том, что в пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города. Кроме этого, в составе пригородных зон выделяются зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду.

Границы пригородных зон утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.

Границы пригородных зон подлежат изменению с учетом единства социальной, природной и хозяйственной территории города и пригородных зон, обеспечения потребностей населения города в продукции сельскохозяйственного производства (территории сельскохозяйственного производства), в отдыхе (зоны отдыха населения), перспективы развития города (резервные земли для развития города), обеспечения санитарных, санитарно-гигиенических и рекреационных функций (зеленые зоны), лесистости прилегающих территорий, состояния атмосферного воздуха и иных условий.

Утверждение границ пригородных зон осуществляется в виде описания границ с приложением карт (схем) пригородных зон. При этом на картах (схемах) пригородных зон отображаются границы:

- пригородной зоны;

- муниципальных образований, имеющих общие границы с пригородной зоной;

- населенных пунктов, имеющих общие границы с пригородной зоной;

- территорий сельскохозяйственного производства;

- зон отдыха населения;

- резервных земель для развития города;

- зеленых зон.

Границы пригородных зон отражаются в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, в иной градостроительной документации, а также в схемах планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий областного значения, в проектах землеустройства и лесоустройства в соответствии с ЗК, ГрК РФ, ЛК РФ, ВК РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Особый порядок утверждения и изменения границ природных зон земельным законодательством предусмотрен для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга: в соответствии с п. 4 комментируемой статьи границы и правовой режим их пригородных зон утверждается и изменяется федеральными законами.

Данное положение предполагает особую правовую конструкцию определения границ и правового режима пригородных зон городов федерального значения, состоящую из двух этапов: разработки правового режима пригородных зон и определения их границ законом субъекта Российской Федерации и их последующего утверждения и изменения на основании федерального закона. С одной стороны, наличие подобной правовой конструкции позволяет установить более стабильный правовой режим пригородных зон городов федерального значения, с другой стороны, данная конструкция делает весьма длительной процедуру изменения такого правового режима <678>.

--------------------------------
<678> Умеренко Ю.А. Особенности правового регулирования земельных отношений в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге на федеральном уровне // Современное право. 2012. N 4; СПС "КП".

Наличие данного положения в земельном законодательстве продиктовано случаями совпадения пригородных зон городов федерального значения с границами соседних субъектов Российской Федерации: Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области и, таким образом, призвано обеспечивать их интересы.

Другой комментарий к статье 86 Земельного Кодекса РФ

1. Статья 86 ЗК, обоснованность включения которой в главу о землях населенных пунктов сомнительна по причине расположения пригородных зон за пределами городских поселений (а следовательно, и за пределами населенных пунктов, т.е. в составе земель иных категорий), вызывает немало вопросов, ответы на которые Кодекс не содержит. С отменой Градостроительного кодекса 1998 г., также посвящавшего пригородным зонам ряд немаловажных положений, этих вопросов стало еще больше. Действующий Градостроительный кодекс не уделяет внимания данным проблемам. Кроме того, с принятием ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, значимо изменившего понятие поселений, оставшиеся без изменений положения ст. 86 ЗК стали еще более сложными для уяснения и практического применения. Анализируя комментируемую статью ЗК, к сожалению, нельзя найти ответ на многие имеющие практическое значение вопросы: о правовом статусе пригородных зон (определены лишь отдельные элементы правового режима одной из четырех видов зон в их составе); об определении объема и пределов полномочий органов местного самоуправления городов в сфере управления землями пригородных зон; о степени ограничения полномочий органов местного самоуправления территорий, включенных в состав пригородных зон, в отношении этих территорий и т.д.

Идея существования пригородных зон связана с необходимостью поддержания жизнеобеспечения и развития соответствующего города. Пространство вблизи него может использоваться в целях дополнительного снабжения городского населения продовольствием благодаря ведению сельского хозяйства с использованием этого пространства; рост городского населения рано или поздно приводит к расширению городских границ, и в этом смысле пригородные зоны представляют собой резерв для увеличения территории города; пригородные зоны являются местом отдыха городского населения, могут выполнять иные функции в интересах города.

Определение понятия пригородных зон осуществляется в комментируемом пункте через указание на то, какие земли могут включаться в их состав. Как следует из него, эти земли должны соответствовать трем критериям.

Во-первых, они должны находиться за пределами черты городских поселений. Под городскими поселениями, согласно ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, понимаются город или поселок. Как отмечалось в комментарии к ст. 83, понятие черты применительно к границам населенных пунктов (в данном случае - города или поселка) является уже устаревшим. Во-вторых, в силу другого критерия, говорящего о том, что пригородные зоны должны составлять с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию, рассматриваемое понятие неприменимо к поселкам (а лишь к городам), в связи с чем использование в первом критерии понятия "городское поселение" не вполне корректно.

Основываясь на указанных критериях, можно утверждать, что пригородные зоны городов не могут относиться к категории земель населенных пунктов (за исключением сельских населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек - см. ниже) и входят в состав любых иных категорий земель - сельскохозяйственного назначения, земель промышленности, транспорта и т.д., земель лесного фонда и др.

В-третьих, пригородные зоны не должны входить в состав иных поселений. Однако здесь возникает некоторая неопределенность. Под поселениями ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления понимает городские (см. выше) и сельские поселения, определяя последние как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых осуществляется местное самоуправление. Поселения либо поселения и межселенные территории объединяются в муниципальные районы. И учитывая требование Закона о том, что территория субъекта РФ разграничивается между поселениями, в состав которых могут не включаться лишь территории с низкой плотностью сельского населения (п. 1 ч. 1 ст. 11 названного Закона) и сельские населенные пункты с численностью населения менее 100 человек (п. 9 ч. 1 ст. 11), получается, что пригородные зоны могут располагаться лишь на межселенных территориях (под которыми указанный Закон как раз и понимает территории, не входящие в состав поселения). Однако при вступлении в силу действующего ЗК и в его составе ст. 86 под поселениями понимались городские и сельские населенные пункты, т.е. понятие поселений было значительно уже. Соответственно, территории, которые могли включаться в состав пригородных зон, были существенно более обширны. Если следовать букве п. 1 комментируемой статьи, то у городов, вокруг которых отсутствуют межселенные территории в их современном понимании, вполне может не оказаться оснований для установления пригородных зон. Поэтому вопрос о том, состоит ли воля законодателя именно в этом или мы имеем дело с недостатками ЗК, не приведенного в данной части в соответствие с положениями законодательства о местном самоуправлении, остается открытым.

2, 5. Земли, входящие в состав пригородных зон, подобно землям населенных пунктов и некоторых иных категорий, неоднородны по своему составу. Во-первых, как было отмечено, в них могут входить земли различного целевого назначения (кроме земель населенных пунктов, если речь не идет о сельских населенных пунктах с численностью населения менее 100 человек, не входящих в состав поселений), а следовательно, имеющие различный правовой режим. Во-вторых, территории пригородных зон подлежат зонированию - действующее законодательство предусматривает возможность выделения в их составе четырех видов территорий (зон):

- территории сельскохозяйственного производства;

- зоны отдыха населения;

- резервные земли для развития города;

- зеленые зоны.

Учитывая, что по буквальному смыслу п. 1 комментируемой статьи пригородные зоны могут устанавливаться лишь на межселенных территориях, а в отношении последних градостроительное зонирование (с установлением градостроительных регламентов), как правило, не проводится, зонирование территорий пригородных зон городов осуществляется на уровне документации территориального планирования, а именно в схемах территориального планирования муниципальных районов, в состав которых входят, в частности, карты (схемы) с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства на межселенных территориях.

Называя возможные виды территорий (зон) в составе пригородных зон, федеральное законодательство практически не регулирует вопросы, связанные с их правовым режимом. Соответствующие правила установлены лишь в отношении зеленых зон. Так, п. 5 комментируемой статьи определяет функции зеленых зон и устанавливает запрет на осуществление в их пределах хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду. Данными положениями ограничивается регулирование правового режима указанных видов земель (зон). Вопросы управления и пользования входящими в состав пригородных зон территориями сельскохозяйственного производства, зон отдыха населения и резервных земель для развития города федеральным законодательством не регулируются.

3 - 4. Данные пункты достаточно лаконично определяют уровень утверждения или изменения границ пригородных зон, а также их правового режима в разрезе двух видов городов:

а) городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

б) остальных городов России.

Применительно к последним границы пригородных зон утверждаются и изменяются законами субъектов РФ. Пригородные зоны столицы и Санкт-Петербурга должны утверждаться и изменяться федеральными законами, поскольку при этом, в отличие от случаев с остальными городами, затрагиваются интересы соседних субъектов РФ - Московской и Ленинградской областей. Таким образом, установление размеров пригородных зон фактически поставлено в зависимость от усмотрения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а в отношении городов федерального значения - от Федерального Собрания РФ.

Аналогичным способом комментируемые пункты предлагают решать вопросы установления и изменения правового режима пригородных зон. Однако согласно п. 2 ст. 7 ЗК правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. И поскольку по смыслу многих положений Земельного и Градостроительного кодексов территориальное планирование и градостроительное зонирование (а именно в результате данных процессов определяются категории земель и допустимые виды разрешенного использования земельных участков) не входит в компетенцию Федерального Собрания РФ, а за пределами Москвы и Санкт-Петербурга - также и законодательных органов субъектов РФ и осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, рассматриваемая норма комментируемой статьи порождает правовые коллизии.

В субъектах РФ в настоящее время в основном также отсутствует законодательство, регулирующее вопросы установления и изменения границ и правового режима пригородных зон, хотя субъектам РФ на сегодняшний день предоставлена практически полная свобода в правовом регулировании правового режима пригородных зон благодаря многочисленным пробелам федерального законодательства. В целом анализ законодательства многих субъектов РФ показывает, что им еще только предстоит создавать законодательство о пригородных зонах или совершенствовать действующее законодательство в данной области, приводя его в соответствие с немногочисленными положениями законодательства федерального.

6. Данный пункт с 8 декабря 2006 г. имеет новую редакцию, связанную с принятием нового ЛК. Суть его проста - он императивно запрещает перевод той части земель лесного фонда, на которой расположены лесопарки, в земли иных категорий.

В прежней редакции данного пункта (до внесения в него изменений ФЗ о резервировании земель) запрет перевода земель в иные категории распространялся также и на земли зеленых зон.

В соответствии со ст. 10 ЛК леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Согласно ст. 102 ЛК зеленые зоны и лесопарки отнесены по целевому назначению к защитным лесам, в составе которых они включены в категорию лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов.

Запрет, установленный комментируемым пунктом, следует рассматривать в качестве специальной нормы по отношению к положениям ст. 11 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую, позволяющей осуществлять перевод земель, занятых защитными лесами, в земли других категорий лесов в ряде случаев, таких как организация особо охраняемых природных территоЛК зеленые зоны и лесопарки отнесены по целевому назначению к защитным лесам, в составе которых они включены в категорию лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов.

Запрет, установленный комментируемым пунктом, следует рассматривать в качестве специальной нормы по отношению к положениям ст. 11 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую, позволяющей осуществлять перевод земель, занятых защитными лесами, в земли других категорий лесов в ряде случаев, таких как организация особо охраняльзование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;

2) ведение охотничьего хозяйства;

3) ведение сельского хозяйства;

4) разработка месторождений полезных ископаемых;

5) размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений.

Комментарии и консультации юристов по ст 86 ЗК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 86 ЗК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.